如果不对十几年来“上有政策，下有对策”的根源加以反思，新一轮农民增收的努力可能会面临新的痛苦和尴尬。

　　促进农民增收，涉及许多方面的问题，但最重要的是两条：一是制度创新，二是结构调整。

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　　众所周知，一号文件是近年来有关农村问题的政策文件中“含金量”最高的一个，在粮食生产、农业税、农村金融方面力度颇大，此外还在职业技能培训、保障进城农民合法权益等诸多方面有所规定。但是，在现有体制下，政策“含金量”再高，好处也未必能最后落实到农民头上。因为这些政策是通过有关部门再配置到农民头上的，于是，“含金量”高的政策可能强化部门利益，进而增强部门摄取农民利益的能力，最终实际的结果可能会减少农民收入。

　　比如，“多予、少取、放活”的思路早就有了，政策也出台了不少，但落实起来就遇到巨大的消解力量。以“多予”来说，给农业的支持，究竟有多少能到农民的头上？这方面不可能有权威的统计，但从案例材料看，上面的资金层层截留，到了农民和农业头上的要大打折扣。

　　再比如“少取”，一方面在明处喊“少取”、“减负”的口号，一方面在暗处层层向最基层压税收指标，农民怎么招架？问题还在于，县以下的很多部门早已弃农而去，很少为农民服务了，但不少部门却还在下达各种文件，甚至要求立法保护自己的利益，从而使“七八个大盖帽管一顶破草帽”，垄断部门难以放弃已经得到的垄断利益和垄断权益的状况没有改变。于是，我们的“农民增收”政策就被化解于无形之中。

　　从大的背景看，当前直接影响农民增收的体制性障碍还有：

　　一是我国城乡经济发展中的二元经济结构影响农民增收。以社会化生产为主要特征的城市经济，与以小生产为主要特点的农村经济并存的二元经济结构，很难使农业这一国民经济发展的基础产业得到优先增长，很难实现城乡经济运行形成相生相长的一体化，很难在吸纳农村剩余劳动力方面采取市场公平竞争规则。二元经济结构导致城市政府独善城市“现代化”，作为弱质产业的农业和弱势群体的农民很难在市场上获得发展的资金与技术，过剩的农村劳动力得不到城市经济发展对农村劳动力的正常接纳和公平待遇。现行的农村金融体制也对农民增收无助，农村资金只储不贷，强制性流向城市。

　　凡此种种，说明城乡分割的经济管理体制，既不适应城市经济发展的需要，又对农村经济增长形成障碍，因而拆除城乡之间的体制性樊篱就显得尤为重要了。

　　二是户营经济的缺陷影响农民增收。家庭承包经营，是按市场配置资源，而农民的组织化程度不高，分散的农户要面向市场发展商品生产，信息不灵，形成市场交易的能力特别低，基本上是市场价格的被动接受者和市场变化的最大受害者。

　　对于这些影响农民增收的体制性障碍，只能靠体制创新去解决。重要的是，解决农民增收不能只是扬汤止沸，而应釜底抽薪，要逐步建立起适应农村生产力发展要求的新体制。

　　首先，要加快城乡经济一体化进程。当务之急，要通过加大城市户籍制度、劳务市场管理体制的改革，积极推进城镇化建设进程，逐步形成城乡经济和市场一体化发展的新格局，为千家万户的农民增收致富营造广阔而又平等的生存和发展空间。

　　其次，要坚持不懈地进行农业生产组织制度的改革和创新，使农村经济体制随着农村生产力的发展而变革，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、能够有效促进农村生产力发展的新型农村生产关系。

　　最后，要配套改革和创新农村税收体制、金融体制、科技推广体制和重要农产品流通体制，切切实实为农民增收创造条件。