肖新平
行政处罚是行政机关在管理公共事务过程中，为保证社会组织的正常运转，对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织依法实施的惩戒和制裁，是政府依法行政的重要手段。在大力推进依法治国方略的进程中，我国的依法行政工作逐步走向规范，行政处罚水平不断提高。但是，行政处罚中也出现了令人关注与警惕的倾向：行政处罚愈来愈趋于货币化。
货币化倾向的主要表现
行政执法机关在20世纪80年代开始出现处罚货币化的苗头，到90年代中后期，货币化倾向已十分明显，它严重扭曲了政府职能，影响了执法的公正性，导致不正之风和腐败行为的发生。行政处罚货币化倾向主要表现为3个方面的特征：其一，颠倒了处罚与教育的基本关系，以罚代教。行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，处罚的目的也是为了教育，通过处罚，使公民、法人或其他组织引以为戒，自觉守法。《行政处罚法》明确规定：对那些“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。但是，我国相当多的行政机关，以处罚代替教育，不管违法行为轻微还是严重，往往一罚了之。其二，忽视了行政处罚的其他手段，独尊罚款。《行政处罚法》规定了6种基本的处罚手段，即：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。以上6种最基本的行政处罚手段，既有财产罚，也有申诫罚、行为能力罚等。财产罚只是一个类别。但是，我国众多行政机关往往热衷于财产罚，其他处罚手段被不断弱化，少有使用，即便使用了，也往往会同时搭上罚款。其三，追逐部门和个人利益，大开“罚戒”。2000年度，我省某地级市共有60个具有行政执法权的政府部门，其中有58个实施了罚款，在行政执法领域执法权限相对弱小的档案管理局，也实施了一次处罚，这唯一的一次处罚便是罚款。2个未实施罚款的部门，一个是保密局，一个是乡镇企业管理局，皆因法律只授予了他们普通的执法管理权、未授予行政处罚权，因而没有罚款。这58家实施了罚款处罚的部门，其中有一家罚没款收入将近2000万元。
行政处罚货币化倾向的成因
日趋严重的行政处罚货币化倾向，成因既有立法方面的缺陷，也有执法方面的问题；既有体制弊端，也有人员素质问题。具体有以下5个方面的成因：
一是市场经济趋利主义的影响。市场经济的趋利主义不仅左右着经济运作本身，而且影响着社会生活的方方面面。作为上层建筑的行政执法机关，不可避免地会受到这种影响。行政执法人员往往利用法律授予的权力，在行政处罚中大肆追逐货币利益。二是对法治方略内涵的误读。对法治方略的误读，往往导致执法人员以高高在上的治国治民者的身份和心态出现在老百姓面前，进而把法律作为获取货币利益的工具。三是部门利益作祟。在我国现行法律中，占80％以上的是行政法律和由行政部门执行的法律，这些占了总数的80％以上。这些政府部门执法重权在握，往往把严肃的行政处罚变成纯粹的货币处罚。四是地方政府财力捉襟见肘。一些地方财力紧张，无法保证众多的执法部门、庞大的执法队伍正常运转。地方政府在预算时就已经下达了罚没收入计划，执法部门又层层加码加大罚没收入任务，将罚没指标层层分解到分支机构直至执法人员，完成任务者重奖，未完成任务者重罚。五是执法机构与队伍不断增多。机构越多、执法越单一，行政成本就越高，“财力紧———机构多———罚没凶”已成为相互作用、互相影响的重要链条。
扼制行政处罚货币化倾向的主要对策
扼制日益严重的行政处罚货币化倾向，是一项庞大的系统工程。首先应改革行政执法体制，建设“少而精”的行政执法队伍。我国法律存在的最大倾向性缺陷，就是对行政处罚权的过细分割，造成执法机构众多、执法人员庞大、行政成本偏高、利益主义至上。因此，建设一支高素质的具有现代法治理念的“少而精”的行政执法队伍，走精兵之路，可大幅提高行政执法效率，降低行政处罚成本。第二、严格执行罚款禁返制度，斩断利益之源。要严格执行《行政处罚法》规定的罚缴分离制度，切实做到“收支两条线”，确保将罚没款项按法律规定“全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分”，以彻底斩断利益之源。三是加强地方财源建设，壮大地方财政实力。执行罚缴分离和禁返制度，斩断利益之源，必须要有足够的政府财力做保障。政府给执法部门的预算和实际拨付中，不仅要保证执法人员的工资、办案经费，而且要考虑适当的加班补贴、奖金福利。而要做到这一点，必须下大力气加强地方政府财源建设。四是全面监控违法创设罚款种类，为执法“正本清源”。监控违法创设罚款种类，为行政处罚“正本清源”，为此，要切实做好对立法和规范性文件的全面监控。同级人大常委会要加强对本级人民政府的规章和规范性文件的监控，上级人民政府要加强对下级人民政府的规章和规范性文件的监控。发现违法，必须履行法定权力和职责，毫不留情地予以纠正或撤销。五是加强政府层级监督，全面规范行政处罚行为。对在行政执法一线实施行政执法的具体行政行为，目前有人大机关的权力监督，政协机关的民主监督，人民法院的司法监督，政府法制机关代表政府的层级监督，新闻媒体的舆论监督，人民群众的社会监督等等。实践证明，只有政府法制机构代表政府对每天发生的执法行为实施的层级监督更直接、更及时、更专业、更有效，因此，务必从依法治国、建设社会主义法治国家的高度，进一步加强政府法制层级监督。
