“新栽的23亩大黄苗在一星期内全部被村民拔毁，在自己的承包地里却不能种药材。”青海省乐都县下营藏族乡的村民王之冠眼瞅着堆放在畜棚里的11吨大黄苗日见干枯、腐烂，心疼不已。

　　4年前，王之冠以5．8万元的拍卖价买到2．2万亩“四荒”地50年的承包经营权。他先后投入200多万元专修了一条上山的路，栽植了3000多株云杉和白杨树，种了上千亩的草，

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修盖了16座畜棚，准备大力发展种植药材、旅游、养殖业等综合开发项目。但随着乡政府领导更换，现任乡政府领导对前任所作出的“四荒”地拍卖合同不予认可，致使王之冠开发荒山的计划受阻，王之冠陷入进退两难的境地。王之冠不禁感慨：“乡政府为何出尔反尔？”

　　“一女二嫁”引发争议

　　2000年1月26日，青海省乐都县下营藏族乡政府的会议室人头攒动，好不热闹。该乡两万多亩的“四荒”地拍卖会在这里举行。

　　拍卖会上，28岁的王之冠以5．8万元竞得下营林场2．2万亩“四荒”地50年承包经营权。下营乡政府与王之冠牵头成立的乐都绿源林业开发有限公司签订了承包合同。后双方又签订了一份合同附加协议，其中明确规定，乙方绿源公司可在承包区内发展种草、种树、种植药材、旅游、养殖业等综合开发项目，甲方下营乡政府必须给予大力协助。王之冠也很快从县土管部门办理了《集体土地使用证》。

　　随后，绿源公司进驻承包地，开始修建道路、网围栏，种草、种树，一系列综合开发项目有条不紊地展开。乡里6名护林员每人每月250元的工资由公司发放，同时管吃管住。但是，好景不长。

　　2002年，下营乡政府领导更换。新上任的乡长王心忠对前任的做法不予认可，他认为已拍卖的“四荒”地是天然林保护区和农民的耕地，前任政府签订的承包合同是“非法合同”。

　　2003年12月20日，乐都县政府给当地776户农民颁发了林权证，绿源公司承包区内约1万亩土地被政府“一女二嫁”。

　　这让王之冠始料不及。今年4月份，王之冠新栽种的23亩大黄苗全部被拔。现在，王之冠不仅不能在自己的承包地里种药材，即使是种树，也被乡政府一位副乡长称作是在“添乱”。

　　现任乡长：拍卖的“四荒”地是耕地和灌木林

　　现任乡长王心忠为什么对这份合同不予认可？他的主要理由是，乡政府请县林业局对下营林场地区作了调查，认为该地区并非“四荒”地，而是灌木林区，将灌木林区当作荒地拍卖，这不合法。此外，2．2万亩“四荒”地中有8300亩耕地，绿源公司不应有使用权。

　　所谓“四荒”地，是农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”。根据规定，“四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门，会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。在根据土地区位和利用条件确定“四荒”具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租赁或拍卖。而乐都县政府此前并未对下营乡“四荒”地组织界定。

　　1999年，国务院办公厅曾下发“关于进一步做好治理开发农村‘四荒’资源工作的通知”，要求：拍卖前，必须做好“四荒”界定、确权等基础性工作。规定“耕地、林地、草原以及国有未利用土地不得作为农村‘四荒’”。同时强调，“农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同或解除合同”。

　　既然下营林场地区没有“四荒”地，为什么乡政府还将其当作“四荒”地拿出来进行拍卖呢？下营乡前任乡长领卓玛解释说，当时林地破坏非常严重，乡政府每年要花不少钱雇专人看管。在无力继续支付林区管理经费的情况下，乡政府决定将其作为“四荒”地进行拍卖。这样，既可解决看管林区的经费，又能使荒山得以绿化，何乐而不为。

　　下营乡政府承认，在“四荒”拍卖前，并未按规定召开村民代表大会或村委委员会听取、征求群众意见。村民是在其切身利益受到侵害时，才站出来向有关部门反映此事的。

　　乐都县副县长祁万杰认为，下营乡拍卖“四荒”有“盲目跟风之嫌”，政府为此付出的代价，可能是一笔不小的财政损失。这对于年财政收入仅有3000多万，作为国家级贫困县的乐都来说，无疑是一笔不该有的额外开支。

　　王心忠说，当初乡政府错把林区和耕地当作荒地拍卖，是政府工作出错，有关责任应由乡政府承担。但如果收回承包，乡政府又无力支付上百万元的赔偿额。王心忠表示，绿源公司现在仍可以继续开发使用土地，但只能在荒山上种树，不能在山坡、退耕地里种药材，也不能让牛羊出圈。他说，这样做是为了保护植被。

　　对此，王之冠认为，当初双方签订的合同附加协议里已有明确规定，绿源公司可以发展种草、种树、种植药材、旅游、养殖业等综合开发项目，乡政府必须给予大力支持。正是基于这点可图之利，他才大胆承包了这块荒地。如果不能种药材、搞养殖业，他就只能成为义务绿化荒山的人了。

　　合法不合法，由谁说了算？

　　王心忠还指出，承包合同中第10条明确规定，“该拍卖合同经双方法定代表签字盖章、公证机关公证、县级以上人民政府批准后生效”。此合同未经县政府批准，所以无效。

　　据前任乡长领卓玛回忆，当时乡政府在做出“四荒”地拍卖决定时，曾就此事上报县政府。时任主管副县长王玉株作了批示，要求县国土资源管理局按有关法规办理。

　　乐都县国土资源管理局认为，县国土资源管理局作为县政府的职能部门，可以代表县政府批准执行。而且国土资源管理局发给王之冠的土地使用证上，盖有县政府和国土资源管理局的印章，这说明县政府是同意的。

　　单就承包合同而言，国土资源管理局认为“完全合法”。合同中在“承包范围图”中对8300亩土地并未做出任何注明，乡政府也没有指出来，责任在乡政府。他们同时也认为，即使该合同“非法无效”，乡政府收取的5．8万元拍卖所得款应如数退还，王之冠为此已投入的一百多万元资金损失应予补偿。

　　县政府有关领导先后两次找王之冠协商。告诉王之冠那里根本没有什么“四荒”地，也未经县政府批准，“合同是欺诈合同”，让他放弃。王之冠不解，问“是谁在欺诈谁？”这位副县长告诉王之冠，“是政府欺诈。但打官司你打不过政府。”

　　去年9月份，县领导找到王之冠，说政府要收回全部被承包的土地，给付赔偿，但具体赔偿金额却无法确定。后来，政府先后两次委托青海大正会计师事务所乐都分所对绿源公司的投资状况进行评估。第一次评估结果是207万元，政府认为过高。随后，会计师事务所又进行了第二次评估，认为绿源公司先后投资达到178．9万元。这时，政府赔偿一事没有了下文。

　　2004年6月9日，绿源公司将乐都县人民政府告上法庭，要求依法撤销被告在原告使用土地范围内违法发放的全部林权证。据悉，海东中级人民法院指定该案一审由乐都县法院审理。

　　乐都县副县长祁万杰认为，此事只有等待法院的最终判决结果决定。