本报北京9月15日电

　　国家社科基金项目《司法改革与行政诉讼制度的完善》研究近日结题。该课题的主持人，中国政法大学法学院院长、博士生导师马怀德教授接受本报记者独家采访时表示，课题组近日要将本成果中最核心的部分以修改《行政诉讼法》说明的形式送全国人大法工委，同时将送交该课题的最终成果作为附件。

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　　据悉，全国人大已经将《行政诉讼法》的修改纳入新的五年立法规划。

　　记者注意到，课题组成员既有多年从事行政立法、行政执法和行政审判工作的实务部门的专家，也有致力于行政诉讼研究的学者。据马怀德介绍，课题组历时3年对我国行政诉讼实践进行了广泛调查和研究，结合国外有益经验，提出了改革完善我国行政诉讼制度的建议，并就该建议做了充分的论证和说明。

　　根据研究成果，课题组建议将司法改革的突破口选择在行政诉讼领域，进行法官、法院和法律3个方面的改革。

　　法律是法官审判的惟一准绳

　　马怀德说，当今出现的一些司法不公和司法腐败问题，既与法官贪赃枉法、滥用权力、缺乏有效的监督和制约有关，也与法官受到种种干预、法官独立审判的地位缺乏保障有关。如果说审理经济民事案件的法官最难抵御的是金钱诱惑的话，那么审理行政案件的法官的最难阻挡的就是当权者的行政干预。干预一般是通过两种方式进行的：一方面以各种政治和政策的理由（维护政治和社会稳定、服从组织领导、顾全大局等）对法院的领导施加压力，然后通过法院内部的行政化管理机制影响办理案件的法官，最终左右司法裁判的结果；另外一种方式就是对法官个人的威逼利诱甚至打击报复。

　　因而，课题组建议，从长远看，建立合理公正的法官任免晋升机制，确保法官独立行使职权是防止行政干预、确保司法公正的关键。具体而言，应该从以下几个方面入手：一是建立公正的法官遴选与任免制度，所有的法官均应由权力机关组成的专门机构从通过资格考试的优秀法律人才中选拔，而不是法院自己决定法官的任免；除非构成严重犯罪并经权力机关的特别机构按照法定程序罢免，任何法官都不得被法院免职或者辞退，也不得给予任何可能影响其职务公正的处分和其他不利决定。二是彻底改造现行的法官评价和晋升制度，建立科学公正的法官评价和晋升制度，使所有法官的升迁由权力机关组成的专门机构在广泛征求社会各界意见的基础上决定，而不是由法院自身的行政领导或者法院组成的考评委员会决定；三是确立法官的终身制和任职期间薪金不得减少制。除非构成犯罪并经由权力机关罢免，任何法官在任职期间都不得被免职。

　　从体制上保证行政审判不受干预

　　独立而有权威的司法机关是行政诉讼制度功能据以实现的基础条件。在当前，从实际案件的受理、审判及执行看，这种独立审判权往往是不独立的，受到很多方面的干预和影响。一方面，行政诉讼被告的特殊性，决定了人民法院在审理行政案件中，遇到的干扰和阻力比其他审判工作更大。另一方面，行政审判庭作为法院的一个内设机构，受制于法院自身对之的重视程度。

　　结合我国实际，课题组提出3种改革法院行政审判体制的思路：第一，比较现实但又不够彻底的方案是：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原被告所在地以外的第三地法院管辖。同时，提高法院的审级，凡以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。第二，相对理想的方案是：在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。第三，最理想的方案是：设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。

　　《行政诉讼法》应扩大受案范围

　　社会经济的不断发展，公民、法人或其他组织法律意识的增强，各项改革事业的深入，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出一些问题，亟待修改《行政诉讼法》，完善行政诉讼制度。

　　课题组建议，修改《行政诉讼法》，重点要突出以下几个方面。

　　实践证明，《行政诉讼法》对行政相对人（即原告———编者注）诉权限制过严，对保障公民、组织正当权益、监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序均很不利，有必要对行政诉讼受案范围的规定作必要调整。课题组认为完善行政诉讼范围的原则是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。具体可以规定，凡是公权力主体及其工作人员在行使职权履行职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响，侵犯其合法权益的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，法院应当受理。对于法院不宜受理的特殊行政行为，应当采用列举排除的方式加以规定。同时取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。

　　按照现行《行政诉讼法》的规定，行政相对人对抽象行政行为（俗称“红头文件”———编者注）不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。而且抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

　　按照现行《行政诉讼法》的规定，除行政机关外，法律法规授权的组织实施的行为也要接受法院的司法审查。而何种组织属于法律法规授权的组织在理论上没有定论。课题组认为，这个概念并不科学，而应代之以“其他公权力主体”的概念。即所有行使公权力的主体，无论是国家行政机关，还是事业单位、社会团体、自治组织都应当接受法院的司法审查。所以，诸如居民委员会、村民委员会、律师协会、注册会计师协会、足球协会等组织对其成员作出的各种法律行为，除非属于平等民事法律关系调整的范围，一律都应纳入行政诉讼范围，接受法院的司法审查。