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拆除违章建筑应该怎样执法


http://www.sina.com.cn 2004年09月27日11:09 法制日报

  依据违法的行政“通告”去强拆违章建筑,剥夺当事人法定救济权,造成百余万元损失———拆除违章建筑应该怎样执法

  本报记者 孟绍群

  9月9日,四川省成都市打工子弟学校杨帆小学的校长邹永安红着眼圈对记者说:没有 办理相关手续就建起教学楼是不对,但是,执法局以一个违法的行政通告作依托,不等我们依法正式行使复议权和申辩权,就不容分说强制拆除了教学楼,造成不应有的损失,他们却不必为自己的违法行政“埋单”,我们的师生员工不明白:在倡导依法行政的法治社会,怎么还会有这么不讲理的行政机关?

  强拆违章教学楼

  9月9日,在杨帆小学邹永安校长的带领下,记者来到拆除现场。一片空旷的开阔地里,长满了一人多高的杂草。很难想像,一年多以前这里曾建成过一幢四层高的教学楼。

  邹校长介绍说,杨帆小学是一所专门招收打工子弟的民办学校,校舍就是租来的民房。“2000多孩子一直没个像样的地方上课,我太心急,去年就租了某企业闲置的12亩土地盖校舍。”他承认,教学楼没有建筑选址意见书、建设规划许可证和建设施工许可证(即“一书两证”)。

  2003年6月9日,成华区执法局发出《关于限期拆除违法建设的通告》。6月20日,强制拆除了教学楼和附属设施。

  不容申辩杨帆小学丧失补救可能

  “没办手续就盖楼,我们错了,但应该容得我们改正错误。”邹永安说,按照城市规划法的规定,教学楼有可能依法被采取罚款、警告、改正违法行为、补办手续等处罚方式而不致于被拆除。“如果按照法律的规定,补办不来合法手续再拆楼我没意见,像现在这样,不分青红皂白、不容任何申辩、不容补救、连法定的行政复议的权利也被剥夺,就这样强拆,我不接受。”

  “如果由我们自己拆除,门、窗、钢材等至少也能卖几十万元,执法局破坏性的拆除行为,导致学校130余万元一分没拿回,难道执法局不该为自己的不负责行为付出代价吗?”

  执法局说违法建设和违法利益不受法律保护

  9月8日,记者来到成华区执法局,办公室徐主任说采访必须经过区外宣办同意。记者找到成华区委外宣办,一位黄先生打电话联系执法局,但一直找不到相关负责人。

  第二天,记者再次来到外宣办,黄先生拿给记者一份执法局提供的书面材料,并转达:“这是回答媒体提问的正式材料,不必当面采访了。即使是当面采访,也是这些内容。”

  从这份材料中,记者看到这样一段话:“杨帆小学在未取得‘一书两证’的情况下擅自修建永久性建筑,属违法建设和违法利益,不受法律保护,并且企图以单方面使整个工程造成既成事实的错误做法,来迫使有关部门迁就让步,以致造成损失,应自行负担全部责任。”

  一审确认通告违法但不予赔偿

  在与执法局协商无果的情况下,去年9月,杨帆小学将其告上法庭,请求行政赔偿。

  成华区法院认为,执法局作出通告前,未给校方提供陈述、申辩的机会;通告上未载明诉权及诉期,执法局作出的通告违反了法定程序。依照行政诉讼法第五条和最高人民法院的有关规定,判决确认执法局通告违法。

  杨帆小学的赔偿要求法院没有支持,理由是行政赔偿针对的是合法权益,而被强拆的教学楼属违法建筑和违法利益。

  二审法院:应该就强拆事实提出赔偿

  杨帆小学不服行政赔偿判决,上诉到成都市中级人民法院。

  成都中院认为,杨帆小学的行政赔偿请求是基于执法局的通告一并提起的,并未针对强拆教学楼这一事实行为。“而通告本身与其所称被侵害的财产权益之间没有直接的因果关系,故上诉人就通告而一并提起的行政赔偿请求,本院不予支持。”

  该院行政庭谢庭长进一步解释说,“其实我们还没有就实体部分进行审理,至于执法局该不该赔偿损失,需要杨帆小学就事实部分提起诉讼,再行审理。”绝不允许以违法手段对付违法行为专家解读

  本报记者 孟绍群

  杨克佃,最高人民法院行政庭原副庭长

  二审法院把程序绝对化了

  通告违法说明程序违法,没有通告不会强制拆除,强制拆除当然也违法,这个结果与前提是不可分割的,程序已经影响到了实体,应该同时计算,不能单纯地看问题,把程序绝对化。

  申辩权、复议权也是合法权益

  违章建筑带来的就一定是违法利益?不能这么说,比如当事人的申辩权和申请行政复议的权利,也应该算做合法权益。

  违章建筑并非都得拆

  违法利益不受法律保护没错,但在建筑方面有特别规定,应区分对待。

  违章建筑并非全部都得拆。法律规定了两种情况,一是严重影响城市规划,比如在河道、滩涂内进行建设的,就必须拆;另一种是影响城市规划,尚可采取改正措施的,比如通过处以罚款、补办法律手续等,可以达到处罚目的,又可以减少当事人的损失,这样的建筑就不必须拆。

  行政权力法无规定不得行使

  在民事法律关系中,法无明文规定就是许可,行政法律关系完全不同,是法无授权不得行使,也就是职权法定。

  法律规定应区分对待的必须区分对待,规定了不是必须拆除的,就只能处罚不能拆,否则造成当事人损失的,行政机关就要赔偿。用违法手段对付违法行为是绝对不允许的。

  只赔不应该损失的部分

  不必须拆的违章建筑拆了,对当事人造成的损失怎么赔?我认为不应该全部赔,只赔偿其不应该损失而损失的部分,比如买建筑材料的费用等。

  莫纪宏,中国社会科学院法学研究所研究员

  执法应尽可能减少当事人损失

  从行政合理性的角度和行政执法行为自身的目的来看,执法局在执法时也应当替当事人着想,尽可能减少当事人的损失,这可以体现执法机关的文明执法的形象。特别是还涉及到外地学生的受教育权,地方政府应当从政策决策的角度来关注一下这个问题。虽然学校违法建设校舍,但是,在处理时是可以采取一些灵活变通手段的。编后

  专家说,这是一个并不复杂的“重实体,轻程序”引发的行政官司,由此反映出的问题却带有一定的普遍性。

  在公民遵守法律和政府依法办事二者中,政府依法办事是主要方面,而保障行政管理有效实施是以行政行为合法为前提的。

  一座违章建筑,建成之后才发现,本身行政机关就未尽到职责;不区分情况盲目拆除,政府形象再次受损,这些都不是责任政府应当做出的行为。

  当前倡导的建立“法治政府、责任政府、服务政府、有限政府”不是喊喊就行,要见诸于行动;也不仅仅是高层行政机关的努力方向,更多的应该体现在各级行政机关日常行政中,否则“执政为民”、“权为民所用”就是空话,这样的行政也难得民心。


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