统筹城乡经济社会发展 促进我市经济社会全面进步

　　统筹城乡经济社会发展，是党的十六大提出的重大战略，是党在总结几十年来处理城乡关系问题的实践经验基础上提出的一个大思路、大政策，是新阶段解决城乡协调发展问题的重大理论创新。统筹城乡经济社会协调发展，推动城乡融合、城乡平衡、城乡一体，是经济社会发展的方向，是全面建设小康社会的一项重要任务，是完善社会主义市场经济体制的重要目标之一，也是我市从根本上解决“三农”问题的必然选择。

　　一、我市统筹城乡经济社会发展具有极其特殊的紧迫性

　　统筹城乡经济社会发展，是一个全局性、全国性的课题。对我市而言，做好这项工作时不我待。

　　（一）统筹城乡经济社会发展是我市经济总体水平再上新台阶的迫切需要。哈尔滨大都市、大农村格局非常明显，辖11个县(市)，全市总面积5.3万平方公里，耕地面积135.3万公顷，第一产业增加值占GDP比重为15.7%，我市经济总量在十五个副省级城市中排在倒数第三位，人均GDP居末位。2003年，我市县(市)GDP占全市GDP的比重为42.3%，可以看出县域经济的发展水平直接影响我市经济的总体水平，是我市经济总量再上新台阶的关键。

　　（二）统筹城乡经济社会发展是实现全面小康目标的迫切需要。我市城乡居民于1998年实现了总体小康。但这个总体上的小康是总数和平均数的概念。这个总数和平均数掩盖着较大的城乡差距，而且这个总体小康的标准很低，实现程度也很不均衡，物质基础也很薄弱，实际上农村还有相当数量的农民没有达到小康标准。2000年，在我市农村居民总体小康测算体系16个指标中，就有4项指标没有达到总体小康标准。我市的农村人口多，农业比重大，全面建设小康社会的重点和难点都在农村。要使城市和农村协调发展，使农民收入有更快的增长，如果不统筹考虑工业和农业、城市和农村、不大力支持农业和农村的发展，就不可能实现全面建设小康社会的目标。

　　（三）统筹城乡经济社会发展是缩小城乡巨大差距的迫切需要。我市城乡目前存在着巨大差距，已导致城乡资源和市场的正常梯度传递链条断裂，产业间的相互支持效应丧失，市场作用大大失灵。2003年，我市城乡居民收入比已由1996年的1.5：1扩大到2.7：1。巨大的城乡收入差距不仅制约了国民经济向着良性、健康的方向发展，而且会演变成为一个复杂的危及社会稳定的政治问题和社会问题。只有统筹城乡发展，加强政府对农业、农村、农民的支持和政策倾斜，才能将城乡差距缩小到合理范围，继而形成合理的产业梯度，促进国民经济健康、稳定、快速发展。

　　（四）统筹城乡经济社会发展是我市解决农村剩余劳动力问题的迫切需要。我市农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题始终未能有效解决，其重要原因就是存在庞大的农村剩余劳动力。过多人口滞留在农村，过多劳动力滞留在农业，是人均GDP偏低的主要原因，严重阻碍了我市经济总体水平的进一步提高。要从根本上解决这些问题，必须实行城乡统筹发展，转移过多的农村剩余劳动力。

　　从现实基础条件来看，我市实施统筹城乡发展战略的条件已经具备。经过改革开放20多年的建设，我市已具备了比较坚实的经济基础：县域经济总量位列全省首位，11个县(市)中有4个进入全省十强县，全市人均GDP折合1750美元，经济发展已进入一个加速期；工业经济成为全市国民经济发展的支柱产业，第三产业发展较快，三次产业比例达到15.3：37.1：47.6,初步显示出了城区经济的特点；农村劳动力向非农产业转移速度加快，2003年底全市185万农村劳动力中，已有64.2万转向非农产业。农民变居民的背后，则是城乡一体化和产业结构调整、集镇建设等重要发展战略之间的一系列“链式反应”。从国内近十年来看，东部沿海地区和大城市的区域一体化、城乡一体化趋势日益突出，迅猛发展。上海、北京、浙江、江苏、山东、成都等地都制定了加快推进城乡一体化的规划，出台了相应政策，并采取综合措施积极稳步推进，取得了实实在在的效果。因此，我市不但要实施这样一个战略，而且还要快实施。

　　二、统筹城乡经济社会发展的工作重点

　　就我市而言，当前和今后一个时期统筹城乡协调发展应该做的和能够做的，至少有以下几个方面:

　　（一）统筹城乡规划，重点是把城乡作为一个整体来考虑，搞好城乡功能布局，推进城乡空间布局一体化，形成城乡联动发展的生产力布局和层次清晰、结构合理的城市形态。推进城乡一体化，统筹城乡规划布局是前提和基础。要导入市域一体规划的理念，明确分区功能定位，进一步完善市域城镇体系规划、城市总体规划、工业园区布局规划等。打破行政区域限制，着力形成中心城市、卫星城、中心镇、中心村一体化规划体系。按照“一核三圈”的空间拓展结构和“一主六副、六条轴带”的点轴发展模式，搞好都市经济圈发展规划，努力构建以哈尔滨城区为核心区，以双城、阿城、尚志、宾县和肇东等为卫星城的哈尔滨都市经济圈发展新格局。

　　（二）统筹城乡资源配置，重点是打通城乡市场梗阻，培育城乡市场体系，建立市场化配置资源的机制，促进资源和生产要素的城乡互通。我市二元经济结构特征极为明显。目前在城乡之间，市场还未能真正成为配置城乡资源的主要手段，工农之间、城乡之间的贸易隔阂制约了物资流、资金流、人力流、信息流等正常循环。必须坚持以市场为取向的改革，建立城乡统一、沟通有序的产品和要素市场，实现城乡市场对接。当前，重点应做好三大市场的统筹。一是切实抓好城乡统筹就业，拓宽农民进城务工就业的空间。尽快消除城市劳动力与农村劳动力就业的壁垒，建立健全城乡统一有序的劳动力就业规划、管理服务和市场体系，实现城乡劳动力平等竞争，统一建档、统一登记管理，使农民工和市民享有平等的就业机会。二是保障外出务工农民的土地承包权和被征地农民利益。进一步稳定外出务工农民的土地承包关系。对土地在承包期内转移的农民，不得强行收回其承包地，应鼓励和规范其采取转包、转租和入股等形式依法流转。三是统筹城乡资金市场。加快农村信用社改革步伐，为农村发展提供资金支持。制定出台优惠政策，鼓励支持城市工商资本、民营资本和外商资本进入农业农村。（三）统筹城乡产业发展，重点是打破城乡产业分割，加快城乡产业融合，增强城乡产业关联度，促进城乡产业优势互补的一体化发展。我市地理条件差异性较大，各地资源禀赋不同，要按照城乡一体化要求，强化市域产业的合理分工。一是加速城乡第二产业对接。市区要围绕已经形成的装备制造、医药、食品和高新技术产业优势，加快发展区域性强势产业群。把大部分劳动密集型工业、农产品加工业等涉农工业向城乡结合部的县城、小城镇、开发区转移和集中。县（市）要积极引导企业调整发展战略，大力发展城市配套产业，加入大集团和优势企业的产业分工协作体系。同时大力发展农产品加工业，做大做强龙头企业，提高区域资源的利用率和加工深度。二是促进城市第三产业向农村延伸。要协调配置第三产业资源，大力推广“科技、文化、卫生三下乡”活动，支持县（市）与科研院所合作，鼓励和引导城市第三产业向农村延伸，开拓农村市场。三是抓好开发区的规划和建设。进一步明确现有8个开发区的功能定位，建立引进项目的协调工作机制，对招商引资引进的大项目，要按照城乡一体发展规划进行生产力布局，避免县域之间为抢项目竞相出台优惠政策，导致无序竞争和低水平重复建设。

　　（四）统筹城乡基础设施建设，重点是推进城乡基础设施建设一体化，形成完善的交通、物流、公用设施服务网络，实现基础设施和社会服务设施区域共建、城乡联网、设施共享。推进城乡一体化，统筹城乡基础设施建设是基础。针对我市城乡基础设施差异大、城镇体系等级序列不健全、各种功能布局不合理、基础设施共享性差等问题，应把城市和农村作为一个有机整体，加快构建哈尔滨市域1小时公路交通圈，扩大通乡公路里程。重点加快县城、中心城镇基础设施建设，加大农村基础设施投入，促进城镇基础设施向农村延伸。建立政府主导、市场运作的多元化投资机制，优先发展社会共享型基础设施，扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，让农民也能分享城市基础设施建设带来的成果。

　　（五）统筹城乡国民收入分配，重点是调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农村的支持和保护力度。实现统筹发展，必须改变国民收入分配中的城市偏向，加大对“三农”的财政支持力度。一是加大对农村投入。城乡差距的源头是投入差距。改变现行的城乡发展投入机制，在财政支出上加大向农村倾斜力度。重点增加对农业基础建设、公共设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展的投资。二是调整财政支农投资结构和方式。用好“绿箱”政策，增加农业科技推广、农产品质量安全体系建设、农民培训等方面的投入，积极争取国家和省增加对农民的直接补贴。建立公共财政体制，加大市级财政转移支付力度，争取5年内，把农民对农村的公益性事业负担转移到政府财政负担。三是继续帮助县（市）办好“十件实事”。加大推进力度，确保市里确定的帮助县（市）办好通乡公路建设、园区发展、促进“三资”进入农业、小康示范镇建设等“十件”实事，取得实实在在的效果。

　　（六）统筹城乡配套改革，重点是改变城乡分治的二元结构，对工农关系、城乡关系和整个国民经济发展进行全局性、战略性调整，建立城乡一体化的管理体制和管理机制。一是积极推进农业经营体制改革。进一步巩固改革创新成果，积极探索，大胆实践，鼓励扶持发展农村新型合作经济组织，进一步深化农村供销社改革，不断提高农民组织化程度。二是落实农村税费改革试点政策。认真研究解决农村税费改革试点工作中出现的新情况、新问题，切实做好农业税减免试点工作，全面落实取消除烟叶外的农业特产税政策；按照“制止新债、摸清底数、明确责任、逐步化解”的要求，开展乡村债务清理工作，妥善处理税费尾欠。坚持“四项制度”，深入治理农民反映强烈的突出问题，强化涉农收费监督管理，完善村内“一事一议”筹资筹劳管理制度。三是积极推进户籍制度改革。按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍制度改革。借鉴外地经验，逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居民住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。同时，还要探索对市外迁入人员实行准入条件的管理办法。四是积极推进劳动就业与社会保障制度改革。建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。五是积极推进乡镇管理体制改革。按照“转变乡镇行政职能，精简乡镇行政机构，减轻乡镇财政负担”的思路，深化乡镇管理体制改革。顺应城市化加快的趋势，调整乡镇行政区划，撤并乡镇，建设中心镇。

　　三、统筹城乡经济社会发展必须创新工作方式

　　统筹城乡经济社会发展，既是实现全面建设小康社会宏伟目标的现实要求，也是对我们党执政能力的一次重大考验。我们要高度重视党中央的这一重大战略决策，切实摆上工作日程，认真研究推进工作的新思路、新办法，努力做好这项工作。

　　（一）要树立正确的统筹观。一是坚持以人为本的统筹观。统筹城乡发展必须兼顾各方面的利益，正视现阶段社会各阶层各群体的差异性，更多地关注和致力于解决农民利益问题。要牢固树立统筹发展决不能以牺牲农民利益为代价的思想，优先解决农民基本生活保障问题。认真落实关于农民的各项政策，逐步使城乡劳动者在就业、居住、教育、社会参与、社会保障、医疗服务和公共设施与福利等方面享有平等权利。二是以发展的方法进行统筹。统筹城乡是为了实现更快发展。要坚持用发展的方法解决统筹问题。三是以改革创新推进城乡统筹。统筹城乡发展是一个广泛而深刻的社会利益关系调整过程，必然要面对一系列复杂的社会矛盾和问题。要解决好这些矛盾和问题，就必须在观念、思路、方法上不断创新，不断变革。既要改变传统发展观，实现观念更新；又要改革现有体制、制度和管理手段，消除制约城乡协调发展的体制和制度障碍。四是以政府为主导进行统筹。要坚持政府的主导作用和调控职能，切实解决在统筹城乡发展中“不到位”或者“缺位”的问题。同时，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，综合运用“看不见的手”和“看得见的手”，扎实有效地推进城乡经济社会的协调发展。

　　（二）要实现城乡互动。统筹城乡发展既不是原来意义上的城市帮乡问题，也不是乡村支援城市问题，而是一个城乡互相促进、共同发展问题，需要城乡双方两个积极性，最终是要形成一个城乡互动的发展格局。一方面，要建设开放型城市，消除城乡居民差别，使城乡各种生产要素能够充分涌流，提高城市化水平和生产要素配置的效率与效益。另一方面，农村要主动融入城市，主动接受城市的辐射。乡村要充分发挥在人力、土地、矿藏等方面的优势，主动寻求城市科技、资金、管理等方面的支持；要根据农村实际情况，确立主导产业，有目的、有计划的引进城市资源，实现理性发展；要按照农村城市化的目标搞好乡村规划，营建社区，实现与城市的接轨；农民要积极进城务工，努力实现农民向市民的转变。

　　（三）要采取梯次推进的策略措施。我市市区与县（市）之间、县（市）与县（市）之间、县（市）辖乡村之间发展的不平衡，决定了我市城乡统筹发展也不能是同步的，必须根据不同的社会经济发展水平，分层次、分步骤、分阶段的梯次推进。一是从我市统筹城乡发展的基础看，落后的农村、农业已经制约了城市和工业的发展，目前统筹城乡发展的主要矛盾在农村。因此当前城乡统筹要以协调农村、农业加速发展为先。在农业、农村发展中，注重发展社会事业，其中医疗保障、养老保险、就业服务等我们有条件办好的保障事业为重中之重。二是从我市区、县（市）发展的情况看，经济发展较好、城市化水平较高的几个区，如南岗、道里可以作为第一梯队，重点解决城中村的问题，着力推进农村居民向城市居民的转变和农村社区管理体制向城市社区管理体制的转变；其余几个区及部分较好的县（市），如阿城、双城、尚志、宾县、五常可以作为第二梯队，以发展卫星城、构建1小时经济圈为重点，提高城市化水平；其余为第三梯队，以加强小城镇建设、提高农业产业化程度为重点，努力壮大区、县（市）经济总量。三是从我市农村发展阶段看，农村当前发展的主要任务是实现农村城镇化和农业产业化，其次是实现工业化。加快城镇化，有利于相关产业的合理聚集，转移农村富余劳动力；积极推进农业产业化经营，有利于提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益，同时又加快了城镇化进程。加快工业化，能够为农业提供广阔市场，推动农业产业化，还可以拓宽服务业发展空间，带动相关产业发展。

　　（四）要提高领导干部领导城乡的行政能力。实现城乡统筹发展，领导干部的行政能力是最关键的因素。目前除了加强学习之外，创新城乡领导干部交流制度十分重要。我市城乡之间干部的交流很少，市里的干部难以交流到县（市）工作，县（市）里的干部又不容易上来。结果造成市里干部不了解县（市）工作，统筹指导的能力差；县（市）干部各自为政，全局观念不强。因此，有必要创新城乡干部交流制度，实现城乡统筹，造就一支统筹城乡能力很强的领导干部队伍。