深入推进事业单位改革

　　党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次提出了建设和谐社会的任务，表明中国共产党经过艰难的探索，对建设中国特色的社会主义奋斗目标已形成更加成熟的经济、政治、文化、社会“四位一体”的新格局。《决定》还提出，为了更好地实现党的历史任务，要改革党的领导体制和工作机制。而事业单位改革不仅是构建和加强公共服务体系的需要，也是全面深化改革的必然选择。

　　我国的事业单位是典型的计划经济体制的产物，主要表现为“三统”，即事业由国家统办，单位由政府按部门分工统管，经费由财政统包。长期以来，形成了事业单位机构臃肿，机制不活，职能不清，效率低下，不但严重制约了经济和社会的协调发展，而且财政不堪重负，已到了难以为继的地步。

　　事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要改革工程。我市事业单位改革从2003年7月份开始准备，11月份召开全市动员大会正式部署。一年来，在市委、市政府的坚强、正确领导下，在各有关方面共同努力下，按照国家和省的总体要求，坚持从实际出发，坚持以有利于推进改革、保持社会稳定、促进社会事业健康发展为基本原则，进展得比较顺利。

　　（一）在改革的目标定位上，坚持以转换事业单位管理体制和运行机制为重点

　　哈尔滨市是国家老工业基地之一，也是计划经济体制退出最晚的地区之一，事业单位积累的矛盾和问题较多。它一方面不适应经济和社会事业发展的要求，另一方面要从根本上解决问题，又必须考虑我市财政支持能力、职工接受能力和社会承受能力。我市事业单位人员22万人，是党政机关的5倍多，同时，事业单位职工对改革的心理预期较高，希望能像2001年党政机关改革那样，享受优惠政策后进“保险箱”。这些与事业单位改革的本质要求和我市财政实际承受能力差距较大。如果在事业单位改革中，把注意力放在“减员增效”上，既不利于稳定，也不符合进一步发展社会公共服务业的要求。因此，市委、市政府确定了这次事业单位改革的重点放在转换事业单位管理体制和创新运行机制上，改革目标不是简单的人员精简，不下达硬性分流指标，不搞提前内退的“一刀切”，也不出台鼓励性的人员分流政策。从一年来的实践看，这些原则是切实可行的，不仅在转换事业单位管理体制和运行机制方面取得了一定成果，而且考虑了事业单位的发展及职工的利益，保持了社会稳定。

　　（二）在改革的工作内容上，坚持配套进行，整体推进

　　市委、市政府确定这次事业单位综合配套改革的主要内容包括：事业单位机构改革、产权制度改革、财政供给制度改革、用人制度改革、分配制度改革、社会保障制度改革等六项内容。我们坚持改革配套进行，主要基于两个方面的考虑：一是党的十六大和十六届三中全会对改革事业单位管理体制和运行机制提出了明确要求，而且中组部、人事部和中央编办会同科、教、文、卫、体等行业主管部门，提出了多方面的指导性意见，贯彻落实上级这些改革要求需要统筹考虑；二是事业单位管理体制的内在关联性强，可以说“牵一发而动全身”，即使进行某一单项改革，没有相关部门的配合，也难以搞好。特别是转换事业单位管理体制和运行机制方面，涉及到机构整合、用人制度、财政供给渠道、国有资产处置以及社会保障等诸多环节和因素，客观上要求我们对改革内容统筹考虑，配套进行。

　　（三）在改革的政策措施上，坚持从实际出发大胆创新

　　在建立完善社会主义市场经济体制的要求下，转换事业单位管理体制和运行机制，是一个渐进的长期历史过程，不可能一蹴而就，但又不能因此而消极等待，无所作为，使事改流于形式。从全国看，事业单位改革总体上处于探索试点、单项推进阶段，还没有一整套较成熟的可以“照搬”的模式。在这种情况下，我市进行事业单位改革，就必须在政策、措施和组织方式等方面进行创新，这也是我市这次事业单位改革的突出特点之一。在配套改革的组织方式上，全市事业单位改革领导小组办公室下设五个单项改革推进组，将各项改革任务分别落实到相应的职能部门，并实行了联合办公的工作制度。通过这种方式，直接协调解决某些涉及多个部门的问题，有效地提高了工作实效。在政策创新方面，我们着重把握这样几条原则：首先是深入研究国家和省对事业单位改革的总体要求和发展趋势，把握好政策出台的“度”，以利于与国家未来的政策发展相衔接；其次是坚持一切从实际出发，把握政策措施在实践中切实可行；第三是注意客观事物的复杂性和差异性，一般不搞“一刀切”，给基层留下充分的空间。

　　按照稳步推进、配套改革的总体思路，具体进行了以下七个方面工作：

　　（一）初步取得了“清底”效果

　　针对我市事业单位历史遗留问题较多，人员身份较复杂的实际，我们把理顺机构、编制及经费供给渠道，妥善处理编外人员，作为这次事业单位改革的一个“重头戏”，利用这次改革契机，对事业单位的机构、人员、资产进行一次认真的清理。一是进行了机构和编制的清理。核清了多年来未经机构编制部门批准擅自设立或历史形成的134个机构和8575名编制。二是对人员进行了清理。截至目前，全市共清理清退2192人。三是对资产进行了初步清理。对转企改制事业单位的资产和债权、债务情况进行了调查和处置。对市直事业单位三年来单位经费收支情况进行了测算和分析，为改革提供依据。

　　（二）调整和优化了事业单位结构布局

　　本着有保有压、有进有退的原则，对事业单位进行了优化整合。对事关公共服务和社会事业发展的，该保留的保留，该加强的加强，特别是对行政执法、社会保险组织体系建设，从机构、编制和经费方面予以加强，对职能已转移，经费无来源或长期不出成果，经济、社会效益较差，市场无需求的事业单位予以撤销；对设置过于零散、任务严重不足或重复设置、功能相近的事业单位进行合并、压缩或撤销。

　　（三）在解决几个“难点”问题上取得实质性进展

　　一是进行政策创新，解决了制约事业单位转企改制的瓶颈问题。多年来，事业单位转企改制一直没有实质性突破，主要原因之一是受制于事业单位与企业养老保险体制差别的障碍。为了解决这一问题，我们推出了全民所有制事业单位转企改制后的职工基本养老保险实行老人老办法，新人新制度，即2004年2月23日前在职人员(含内退人员)和离退休人员实行老人老办法，参照事业单位原工资标准和离退休费标准执行，在职职工缴纳基本养老保险工资基数、比例不变，离退休计发原标准不变，退休审批部门不变，基本养老保险经办机构不变。对2004年2月23日后新进人员实行新制度，按企业劳动人事、工资分配和基本养老保险制度执行。这项政策的推行，受到了转企改制事业单位和职工的欢迎，工作取得了突破性进展。为搞好转企工作，在市事改办的直接协调下，确定了7户试点单位，起到了解剖典型的作用，并形成了多元化转企改制格局。

　　二是“四管齐下”，大力推进事业单位后勤服务社会化。市政府出台了《事业单位推进后勤服务社会化实施意见》，推进事业单位后勤服务社会化、市场化，工勤岗位及人员管理合同化。从现有工勤编制管理、工勤岗位管理、经费管理和社会保险四个方面对机关事业单位所需后勤服务改革作了明确的规定。如明确新建事业单位一律取消工勤编制，对“九定”后确定为财政补助的事业单位，原则上应取消工勤编制，暂不具备条件或因现有人员已占用工勤编制的，应按照“空一收一、走一减一”的原则，逐步取消工勤编制；由财政部门按照“养事不养人”的原则，核定养“事”经费，为逐步建立适应社会主义市场经济体制要求和新时期社会公共事业建设需要的后勤保障机制奠定基础。

　　三是“三转并举”，从管理体制上解决“三乱”问题。为了从体制上帮助具有收费职能的事业单位解决“乱收费、乱摊派、乱罚款”问题，由市人事、编制、财政、物价、法制五部门联合办公，对具有行政事业收费职能的事业单位重新进行审核认定，采取“三转并举”，即机构转型，职能转变，财政转轨的办法，对这类事业单位进行撤、并、转。定为行政支持类的，经费开支要纳入财政年度预算，对其中必须收费的，要实行真正的“收支两条线”，物价部门重新审核收费许可证；对不具备或不适合行使行政职能的，原则上予以撤销或合并。

　　（四）全面推行聘用合同制，转换事业单位用人机制

　　在推行聘用合同制过程中，我们坚持实行“老人新机制，新人新办法”的基本原则。所谓老人新机制，就是对事业单位老人要全面实行聘用合同管理，实行竞争上岗，打破职工“铁饭碗”，干部“铁交椅”。所谓新人新办法，就是变单位直接招聘为面向社会公开招聘，新人被单位解聘后，政府不再包管，直接变为社会流动人员，以避免新人走旧制度的老路。

　　（五）积极探索改革财政供给方式

　　根据建立公共财政体制和实行部门预算的要求，在这次事业单位改革中，我们把过去的财政全额拨款、差额拨款和经费自筹单位，改为财政补助单位和非财政补助单位。对行政支持类、纯公益类的事业单位和收入不能满足经费需求的准公益类事业单位，纳入财政供给范围。为了在财政供给方式上进一步贯彻实行“养事不养人”的原则，对实行财政补助单位“人头费”变为发展事业的专项业务经费，按照这一改革原则，目前正在研究制定配套的改革办法。同时，按照国家及省有关政策规定，对不属于财政供给范围的事业单位，将不再给予财政补助。

　　（六）进一步完善了事业单位社会保险制度

　　我市事业单位改革启动前，差额补贴和自收自支事业单位已经参加了基本养老保险。这次改革后，事业单位养老保险又走了两步：先是解决了新进人员和流动人员的参保问题，今年7月份，我们出台了《哈尔滨市市直事业单位新进人员实行新办法实施细则》；其次是全额拨款事业单位也纳入了基本养老保险体系。市财政局会同市劳动和社会保障局提出了实施方案，已经过市政府常务会议讨论通过，于11月1日开始实行。

　　（七）探索加强对事业单位规范化管理新办法，努力建立长效管理机制

　　计划经济体制下，事业单位管理长期参照党政机关的管理模式，存在分散、低效、漏洞较多等弊端。因此，这次事业单位改革任务的之一是要探索一套符合社会主义市场经济体制和社会公共服务要求，体现中央要求的分类管理的原则，适应事业单位对象多样化，分配制度多元化，人力资源配置市场化等要求的管理办法，建立新型的管理体制和运行机制。为此，我们正在酝酿建立统一联动的新的管理办法，即由组织、人事、编制、财政、社保及相关部门将保留的事业单位的人员编制、机构设定、经费渠道、参保形式等相关情况统一纳入计算机联网，实现综合配套管理。

　　我市事改的前段工作虽然有个较好的势头，但仍是任重而道远。①时间紧、任务重。②我们现在实行的政策、措施带有明显的渐进性，随着全国改革形势的发展，还需要进一步深化，即使已经有所进展的领域和部门，也有个对改革成果消化过程，不断地进行巩固、完善和发展。③有些领域和战线，具有挑战性的新课题、新任务依然很艰巨。④个别地区、单位领导认识不到位，存在求稳怕乱、怕改革吃亏落埋怨等思想障碍。

　　下步工作需要从以下五个方面加大工作力度。

　　1.解放思想，更新观念，是搞好这次事业单位改革的前提。

　　要把广大干部职工的思想统一到改革上来，特别是领导干部的思想观念起着决定性作用，这不仅是意识形态的问题，更是个社会实践的问题。必须以创新的精神抓改革，并在广泛宣传动员的基础上，营造浓厚的改革氛围，让大家都来支持改革，参与改革。同时，对推进工作中遇到的许多新情况、新问题，要不断地学习、探索和创新。只有在统一思想，齐心协力抓改革的前提下，才能确保按计划完成改革的阶段性目标。

　　2.求真务实，做过细的工作，是搞好这次事业单位改革的基础。

　　这次事改涉及面广、人数众多，必须坚持以人为本的原则做过细的工作。这不仅体现在制定政策措施时要坚持实事求是，从群众中来到群众中去的工作方针，更要发挥求真务实的作风，做大量的、艰苦细致的思想工作、组织工作、协调工作。

　　3.从实际出发，大胆创新，是搞好这次事业单位改革的灵魂。

　　在财力、精力和社会承受能力都有限的情况下，要实现以较低的改革成本和最小的社会震动，获取较好的工作效果，必须突破固有的思维模式，从实际出发，大胆创新。要在充分调研的基础上，把情况掌握准、掌握全、掌握细，充分理解好、运用好政策的指导性、过渡性、差异性，打破常规，开拓思路，把上级的统一要求和本地区、本部门的实际紧密结合起来，确定好本地区、本单位改革要解决的主要问题和突破口，以及采取的对策和方法。

　　4.突出重点，强力推进，是搞好这次事业单位改革的关键。

　　这次事业单位改革，没有统一的模式，特别是在全国还没有拿出较完善的配套政策和较成熟的经验的情况下，要想在本地区、本单位的事业单位改革中取得突破性的进展，关键在于能否抓住重点问题，集中精力搞突破。当前，最可怕的就是“等、靠、要”的精神状态和“一看、二慢、三空论”的工作状态，改革的样子有了，甚至表面上也搞得很热闹，但却没有触及什么矛盾和问题，没有取得多少实质性的进展，也就是常说的一般化，走过场。

　　5.立足全局，加强领导，是搞好这次事业单位改革的保证。

　　这项改革是一个综合配套改革，政策性强，实施难度大。特别是布局调整、转换机制、未聘人员安置等，都是涉及全局的重大问题。各部门、各单位主要领导要亲自挂帅，靠前组织指挥。如要解决哪些重点问题，进展到什么程度，往往要由主要领导下决心，要做到决策、部署工作和解决问题三个“亲自”才行，市委、市政府主要领导已在这方面为基层做出了好样子。同时，要明确责任制，建立强有力的组织体系，认真组织实施工作。