解禁后的土地契机

　　本报首席记者 张曦 记者 张翼鹏 /文 李康/图

　　封冻达半年之久的农用地“禁令”，终于在近日现出松动的迹象。

　　一个吸引多方关注的问题是，其他环节和领域的用地政策会如何演进？饱受土地困扰的开发区能否迎来发展的春天？

　　2004年11月底传出消息，国土资源部会同有关部门，按照土地利用总体规划和城市总体规划，对各地经过清理整顿后上报保留的开发区进行了审核，共有52个国家级经济技术开发区首批通过审核，可以恢复正常的建设用地供应。据悉，该批解禁园区涉及规划面积总计711平方公里，郑州经济技术开发区赫然在列。

　　开了道口子

　　“土地解禁是迟早的事儿，但以什么样的方式解很重要。”一位与土地打了多年交道的人士表示，“土地对经济发展太重要了，上面也很清楚。”

　　其实，这种说法早在一个多月前就得到了初步印证。10月底，国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国务院28号文）明确无误地传达出土地解禁的信号。文件中，“全国范围内的农用地转建设用地冻结期将于10月31日截止，地方政府将可以重新启动土地开发、招商和投资计划”等描述，还是让很多受土地困扰的地方兴奋不已。

　　掐指算来，我国对农用地向非农建设转让的禁令已有半年之久。2004年4月29日，国务院办公厅下发了一份紧急通知，让中国土地市场空前收紧，进入长达半年的治理整顿期，其间全国暂停农用地转用审批。

　　以当初通知出台的时间来看，从4月29日至10月31日，正好是通知中所说的半年之期，也即意味着从上个月起，农用土地市场可以解禁。对此，国土资源部门的人士也予以确认。但很显然，此番解禁并不等同于“恢复到原来的情况”，而是“依旧严格、高压态势下的有序放开”。

　　郑州经济技术开发区获得了第一批土地“特赦”，自然是土地解禁的最大受益者之一。对此，其相关负责人兴奋之余的切身感受是：这不过是开了道口子，就像紧闭的大门慢慢开了一条缝，而决非普通意义上的“放开”。

　　郑州经济技术开发区党委书记、管委会主任林建刚说：“国家的用地政策应该说比过去有所松动，但是新政策所限定的门槛还是非常之高。”举例来说，今后各类用地必须要有建设规划和土地利用规划才能审批，而这种规划往往和城市或区域的规划息息相关，“需要的时间会比较长”，而很多企业翘首盼望的工业和商业用地根本就没有允许单项目报批。就用地矛盾极为突出的郑州经济技术开发区来说，满足这些条件并非易事。知情人士称，与城市规划同步，快了需要一两年，慢了三五年也有可能。但开道口子总不比不开强，“总算是有了一线希望”，林建刚对政策的出台还是持欢迎态度。

　　实际上，国务院28号文指出，土地解冻不能一哄而起，不能搞突击批地。如果各地“农民征地补偿安置费不得拖欠”、“基本农田地块要落实”、“没有发生严重土地违规、违法行为”等条件没有满足，将“继续暂停农用地转用的征地审批”，而满足“条件”显然不是件容易的事。

　　除此之外，国土资源部还于11月1日和2日连续下发5个具体意见，作为对通知的补充，联系到11月底第一批国字号开发区群落的“特赦”，一条清晰的土地解禁路线图正在延伸。

　　缺口曾现

　　和全国土地经历类似，河南土地市场一度非常吃紧。此番某种程度上的土地解禁，并不能让日趋严峻的土地市场放松绷紧的神经。

　　事实上，与土地禁令和解禁相伴随，一个近乎严酷的现实，曾结结实实地摊在河南经济面前，那就是“土地缺口”。而这种缺口，只不过是一段时间以来，国家土地政策和河南土地市场“镜像”中的一个侧面。

　　早些时候，曾传出国家今年压缩了下达给各地的土地分配指标。据说，2004年国土资源部下达给各地的用地指标比去年下降了30%～40%。尽管有消息说，从分配指标总量上讲，河南的指标名列全国第四位，仅次于浙江、江苏、山东，但“用地形势依旧严峻”。

　　早在今年初，记者在采访省有关部门的官员时获悉，2004年，河南全年GDP预计增幅会超过10%，固定资产投资增幅18%以上，城镇化水平接近30%。与这些预测相对应，各省辖市上报的土地需求呈明显上升趋势，全年建设用地需求预计在35万亩左右，这离国家下达给河南的用地指标有一定的差距，土地的“相对缺口”一度向河南经济袭来。

　　而这只是全省土地环境的一个缩影，“我们还有严峻的未来”：按照《河南省全面建设小康社会规划纲要》的目标，2010年我省城镇化水平达到38%以上，2020年更要突破50%。这意味着，到2020年，全省共需新增建设用地面积近千万亩。这些，都是必须直面的数字。“即便是土地全面解禁，我们在用地思维上一定要再宽一些。”有关专家说。

　　好在，河南未雨绸缪，在开拓土地空间方面发挥了相当的智慧。

　　省有关领导日前对媒体表示，今年我省从国家批回来的占地指标和经过整治可以拿出来置换的占用土地指标，完全可以保证我省当前这种经济发展的态势。

　　豫版土地突围

　　作为地方经济建设的载体，土地一直扮演着类似于母体的角色。

　　“没有土地，发展经济的空间就会大打折扣。”省国土资源厅有关官员表示。这位官员称，虽然目前土地政策有松动迹象，但总体环境依旧严格，土地政策下一步会怎么走，得看“上边”下一步的动作。而且，土地解禁虽然给严峻的土地市场带来一种期待，但仅靠这种解禁是远远不够的。

　　这种表态意味着，河南经济要保持持续快速发展，不能把希望寄托在此轮所谓的土地解禁上，特别是河南经济正处在新一轮发展的当口。

　　省政府参事、省发改委经济研究所所长陈泰森认为，沿海地区土地、能源等普遍成为发展瓶颈，有不少企业考虑来中部投资，沿海有不少项目在向中西部地区转移，河南在这一波产业梯度转移中感受最为明显。这个时候遇到土地瓶颈，后果可想而知。

　　然而土地瓶颈日渐走近河南经济，我们该如何应对？

　　几个渐热的词藻——空心村、砖瓦窑、工矿废弃地等，逐步进入我们的视野，这些过去几乎被遗忘的地方为河南打破土地缺口带来一丝曙光。

　　据国土资源厅有关工作人员介绍，所谓空心村，是指在农村村庄建设中，由于缺乏科学规划、宅基地管理不严等原因，导致村民新建住房沿村界向外扩张，形成村外新房林立、村内破烂闲置的现象。

　　据了解，空心村现象在河南普遍存在，造成了农村大量土地闲置浪费。有关部门测算，在全省近5万多个行政村中，空心村闲置的土地就达250万亩。如整治适当，它无疑是一个巨大的土地挖潜空间。

　　另一方面，整治砖瓦窑和工矿废弃地成为另一种挖潜渠道。有关专家表示，如严格执行国家关于砖瓦窑和工矿废弃地的政策，该查处的查处，该整理的整理，该复耕的复耕，我省将获得又一批可观的“新土地”。

　　省国土资源厅有关人士也承认，开展空心村、砖瓦窑和工矿废弃地整治，是解决当前我省建设用地紧张状况的有效途径。

　　但问题是，“新土地”如何登堂入室并发挥作用？另外一个概念——“土地置换”适时浮出台面。业内人士指出，如果把数量不菲的新土地和“置换”结合起来，在保持耕地总量平衡的前提下，就会给解决时下的土地缺口问题带来莫大的想象力。

　　据初步测算，用3至5年的时间，通过这种整治，全省至少可以复垦出耕地150万亩。这就意味着，5年内少占耕地150万亩，按照现有人均耕地1.24亩计算，可使120万农民免受无地之苦。同时，通过置换建设用地，平均每年可以有30万亩的集体用地腾出来。“如果每年国家再给13.5万亩的用地指标，我省每年就可以有40多万亩的建设用地，短期内的土地瓶颈也就迎刃而解。”

　　这种置换还有一个潜台词是，由于使用集体建设用地可以不缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，每亩至少可节约费用约1万元，即5年内可降低用地成本150亿元，相当于为区域经济发展支持150亿元。

　　当然，切实提高存量建设用地的利用效率、发挥规划的宏观调控机能等工作，也依然是土地使用环节中的着重点。

　　来自省国土资源厅的声音称，眼下，我省的空心村等三项整治和土地置换工作已经走在全国的前列。但“要树立科学的发展观，严格保护和合理利用国土资源，确保经济社会的可持续发展”，河南还有很多工作要做。

　　珍视土地

　　无论是国家还是地方，土地紧缩和土地缺口都不是单维现象。就河南而言，曾经的土地缺口背后，是河南土地现状的多重“镜像”。

　　“河南的土地尤其是耕地和人口现状，使我们必须时刻保持清醒，要倍加珍视土地。”国土资源厅耕保处负责人说。就全国而言，耕地面积的大幅减少，对国家的粮食安全造成了严重威胁，而河南也“必须清醒地认识这一点”。

　　据介绍，河南的耕地有四大弱点：人均耕地少，比全国平均水平低0.19亩。总体质量不高，中低产田加在一起超过总量的60%。耕地退化和污染严重。据农业部门推算，全省农田受污染耕地面积已达3500万亩，每年直接经济损失12亿元。耕地后备资源严重不足。因土地开垦历史悠久，开发程度较高，土地垦殖率超过全国平均水平16.9个百分点，土地挖潜余地不大。

　　“先天不足”只是一方面，诸多症结同样困扰着我省的土地资源利用环节。

　　违法占地现象首当其冲。知情人士透露，仅2001年至2003年间，全省实际新增建设用地104万余亩，其中未批先建就占一定比重。

　　土地利用率不高也是土地资源利用环节的痼疾。据省国土资源厅有关人士介绍，城镇建设用地供应没有定额标准，用地单位要多少给多少，批多用少、长期占而不用现象比较突出。尤其是一些房地产开发商，利用前几年土地供应政策宽松，采取协议出让或其他方式大面积囤积土地，多年占而不开，也未能及时收回，造成土地资源的严重浪费；一些地方在招商引资中对项目把关不严，低层次重复建设较多，有的甚至不惜违规压低地价。

　　更值得警惕的是，土地规划调控机能在部分城市严重失色。这一点，恐怕不少城市居民都能切切实实地感觉到。一些地方搞城市建设不考虑土地利用总体规划，或者通过随意调整规划来搞大广场、宽马路以及一些不切实际的形象工程，或者在缺少工业项目支撑的情况下，大搞房地产开发，盲目扩张城市规模，导致土地供应在总量和结构上出现失衡，尤其对基本农田补划的空间越来越小。有消息说，郑州、济源等市目前已基本没有补划空间。

　　问题种种，为眼前这场正被放开的土地紧缩运动找到了恰当的由头和注脚。而对每一个相关环节而言，尊重土地、珍惜土地都是义不容辞的职责。