监管“舞台”上的尴尬“情节”

　　法规不健全和体制不顺，被认为是我国食品等领域监管的两大“病症”。但各方对后者一直讳莫如深，请看———

　　监管“舞台”上的尴尬“情节”

　　本报记者 韩乐悟

　　“只相当于半支烟的危害”也好，连“英国人都大惑不解”也罢，“苏丹红事件”毕竟让国人集中审视了一下我国食品安全监管的现状。只可惜，一个多月来多家媒体争先恐后而又不失散乱与老调重弹的报道，使这一现状如同一幅凌乱残缺的拼图，印在了国人的脑海中。食品安全监管问题像一团乱麻，“剪不断理还乱”的感觉让记者下笔踌躇。

　　在探讨食品卫生监管问题时，“体制不顺，多头管理，职责不清”几乎成了各媒体点到为止的话。但不顺在哪里？不清在何处？现在的分环节监管存在哪些问题等等，不得而知。记者在最近的采访中所了解到的一些监督执法中的尴尬细节，不知能否有助于认识这些问题。

　　餐桌上的“顺”与“不顺”

　　4月3日，国家质检总局公布了肉干、肉脯产品质量国家监督抽查结果，该类产品存在的一大卫生质量问题是大肠菌群超标。主要原因是企业生产场地脏乱，操作工人卫生意识不强，使产品受到污染。

　　这类消息、这种现状早已为公众所熟悉。但这一次却让记者联想到此前在某省采访时听到的反映。当时国内正如火如荼地追查“苏丹红”，虽然那次采访另有题目，但吃饭、坐车时的话题免不了涉及食品安全。让记者印象深刻的是，原以为比以前更“顺”了的分环节监管，被人说成“不好操作”、“更麻烦、更不好办了”等等。

　　拿质监部门来讲，今年1月1日起，开始承担原来由卫生部门负责的食品生产加工环节的卫生质量监管工作。以前这两个部门对产品都负有责任，质监部门管产品质量，卫生部门管产品的卫生指标，包括食品添加剂。现在食品作为产品这一块的监管全部划归质监部门。但问题是，与食品卫生质量直接相关的，包括生产环境、人员健康在内的卫生许可并没有一并划过来。这使质监部门对食品卫生质量的监管处于尴尬境地。有人甚至说：“这样还不如从前。以前不管怎样，卫生部门发证，产品的卫生指标也由他管。”

　　在随后的采访中记者了解到，类似尴尬现象并非仅存在于上述这一个环节之中，更不是食品安全监管独有的现象。一位多年从事打假工作但不愿透露姓名者认为，食品等专项打假以环节监管为主、产品分工为辅是国务院作出的重大决策，无疑有利于进一步明确部门职责，强化部门分工与合作，加大市场整治力度。但随着工作的深入，确实也暴露出一些问题，亟须引起重视。

　　六个箭头串起的移交程序

　　以记者的理解，分环节监管，意在明确部门责任，调动各部门的积极性，使各部门既能积极独立地开展监管工作，又能互相团结合作，形成合力。“分工”、“责任”、“独立”、“合作”应是其宗旨的几个关键词。但监管中的实际情况如何？

　　先说分工与责任。由于出现问题是以产品为形态，在按环节监管的情况下，每一个产品的监管都是各部门共同的任务，出了问题大家都有责任。都有责任等于都没责任。反之亦然，一个产品管好了大家都有功劳，也看不出哪个部门做得更好。有人极而言之：“各部门要表现自己做得好些，就只能下大力气宣传自己做了多少工作，有多少花样，而不是沉下去把某类产品的质量问题真正解决好。‘做秀’多于实干，整治难见成效。”

　　再说独立与合作。首先，分环节监管导致绝大多数案件的彻底查处都需要各部门联合行动。对此公众已经熟悉。“苏丹红”如此，劣质奶粉、假劣农业生产资料等也一样。一件事要开多少联席会议，发多少移交工作和联合办案的文件，出动多少人重复劳动，工作效率之低、成本之高可想而知。对此有人质疑：“如果绝大多数工作都要几个部门合作才能完成，各部门的分工还有什么意义？”其次，按环节分工，必然导致大量案件要在各部门间移交才能彻底查处。而移交工作非常复杂。试举一例：辽宁省昌图县工商部门查获一批产于湖南省祁东县的假化肥。昌图县工商局要通报该批假化肥产地，质监局查处生产企业，必须经过铁岭市工商局、辽宁省工商局、湖南省工商局、湖南省质监局、衡阳市质监局才能将此案移交至祁东县质监局。如果将它们用箭头串起，七个点，共需六个箭头。据说，即使制定专门的简化移交程序，也至少要经过昌图县工商局、祁东县工商局才能到祁东县质监局。等案件移交完毕，制假者早已不知去向。

　　由于各环节的划分不可能完全清晰，中间有很多模糊地带。不仅易出现监管真空，而且各相关部门难免“趋利避责”。结果是部门合作越来越少，矛盾越来越多。

　　不可思议的合作模式

　　在食品监管上，质监部门近两年正在建立的食品市场准入制度引起了全社会的关注。但这项制度实施后，效果如何很大程度上取决于是否在市场上执法，即工商部门是否查处非“QS”标志食品。如果工商部门不重视这项执法工作，食品市场准入制度很大程度上就会落空。“一个部门制订的管理措施很可能要依靠其他部门的执法来确保落实。部门之间这种合作模式是不可思议的。”一位执法者如是说。

　　新标准的实施也与上例“异曲同工”。质检总局出台“室内装饰装修材料有害物质限量”十项国家强制性标准后，由于按标准组织生产会提高生产成本，削弱竞争优势，各生产企业都不愿率先执行。如果单纯依靠质监部门从生产领域治理，企业宁愿被罚款也不愿提高成本，必然事倍功半。而如果由工商部门从流通领域开始治理，则全国各地的有关生产企业就会同步采用该标准，新标准就会顺利得到实施。但工商部门有其自己的工作重点，不可能围绕质监部门的需要开展工作。

　　据了解，“十项标准”出台后，至今执行情况都不很理想。近期，国家又出台了铝合金型材的标准，该标准是否也面临着同样的命运，许多人为之担忧。

　　回避矛盾后患无穷

　　究竟何种监管模式更科学一些？一些有识之士曾作过如下比较：一是由各行业主管部门分别负责本行业产品质量的监管。但各行业主管部门既没有相应的执法队伍，也不会把质量放在首要位置上抓。如果分行业专门成立执法队伍，成本太高且执法队伍过多会造成扰民。这是已被证明行不通的老路；二是不分环节，只由一个部门监管所有的产品。但这会导致无比较无竞争，监管部门会不思进取，但求无过；三是保留两三个执法队伍最强、法律法规最完善的部门，分别负责不同产品的监管，在竞争和比较中真抓实干。如此设置的难点是，分工难以做到部门间的公平，各部门协调难度较大。但他们认为，在此问题上，过多考虑部门利益和部门矛盾，回避一时，会造成长期更多更复杂的矛盾。而在分工时顶住矛盾和压力，作出科学设置，就能最大限度地调动各部门的积极性，即使不能一劳永逸，也能让此后的工作事半功倍。

　　在采访中记者了解到，一些地方针对遇到的实际问题在进行相关探索。比如上海市，今年1月1日起食品生产加工环节的卫生监管连同卫生许可一并归到了质监部门。据说广东省也有此意。一些省市对此称羡，但有人认为这只解决了暂时的局部问题。他们认为，未来的几年中，我国食品监管体制还会不断地调整。

　　实际上，任何一项监管，执法和纠正错误都仅仅是其中的一个方面。同时，中国的许多问题要看它背后社会的和历史的原因，但这些本文都无法涉及。

　　从发达国家经验看，政府对市场监管的取得，曾付出过高昂的代价。常常是大规模的灾难、事故及伴随而来的恐慌和公愤，引发了某项法案和相关监管措施，成为监管的起点或促使监管产生实质性进步。不知最近的“苏丹红事件”是否称得上这样的危机，但应该说我国的食品安全监管还仅仅处于起步阶段，许多问题或许比“苏丹红”更为严重。