“歧视河南横幅案”谁有司法管辖权

　　本期透视：“歧视河南横幅案”的法律问题

　　每一个轰动性事件的发生，都会引来人们的各种议论与评判，而这往往是一个见仁见智的机会。深圳的一个派出所打出出了两道横幅，由此惹怒了河南人，且引发了诉讼，事情显然是闹大了。于是“歧视”、“不平等”、“为河南人争气”的议议论铺天盖地，而一个法律学者却看到的是司法管辖权，这个案子河南的法院能受理吗？以什么理由来受理？这是

一起行政诉讼还是民事诉讼讼？看来法律学者要解决的是一个更实际的问题。

　　“歧视河南横幅案”谁有司法管辖权

　　新闻背景

　　因深圳市公安局龙岗分局龙新派出所在辖区内悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”字样以及“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪、破获案件的，奖励500元”的横幅，郑州市民李东照、任诚宇认为横幅侵犯名誉权，于4月15日向郑州市高新区人民法院（以下简称高新区法院）提起诉讼，诉求龙港公安分局在国家级媒体上公开赔礼道歉。高新区法院受理了该案件。

　　刘飞宇

　　“歧视河南横幅案”引起诸多媒体的关注，迅速成为一个公共事件。据报道，龙新派出所已经撤回该横幅；而河南省人民政府和深圳市人民政府正通过相关渠道对此事进行沟通，以盼妥善解决该事件。

　　笔者作为一名法律研习者，从现行法律规定的角度对该案件进行了实证分析，分析的对象也主要是郑州市高新区法院受理案件的行为，而不是李、任二人的起诉行为的正当性和龙新派出所悬挂横幅行为的合法性，分析的视角也是立足于法律视角而不是社会视角。

　　郑州法院管辖权与案件性质认定之误

　　郑州市高新区法院以民事侵权为由受理了该案件，主张自己享有管辖权的原因，是认为依据民事诉讼法及司法解释，侵权行为地包括侵权行为发生地和侵权结果发生地。而该横幅经过新闻媒体的报道，李、任二人在郑州看见了通过媒体报道的该横幅内容，认为自己的名誉权受到侵害，所以可将郑州市高新区视为侵权结果发生地而拥有管辖权，并进而可以审理该案件，并进一步推论说“郑州市高新区人民法院并非惟一可以立案的法院，只要是其他省市所居住的河南籍公民看见了有关报道，都可以在住所地的当地法院提起诉讼。”这种推论的正当性存在一个大前提———就是本案属于民事纠纷，被诉的行为属于民事行为，应该通过民事诉讼途径解决。

　　但笔者以为，此案并非如高新法院认定的那么简单。首先，笔者承认，尽管被告是行政机关，并不一定导致带来的诉讼就一定是行政诉讼。因为行政机关也有可能作为民事诉讼参加社会法律关系；也有可能作为行政相对人参加法律关系。前者如公安局购买办公用品的行为；后者如某些行政机关违反审计法律规定被审计机关处罚。区分行政机关的行政身份和民事身份的关键在于具体法律关系中行政职权的运行与否。

　　其次，高新区法院强调了尽管被告是行政机关，但是由于实施的行为侵犯了他人的名誉权，所以实施的是一种民事行为。这种逻辑的错误在于从侵犯的权利类型入手推出侵权行为的类型，众所周知，不同性质的行为可能侵犯相同的权利类型；被侵犯的权利类型相同并不能成为推导侵权的行为性质一样的结论，公务行为和私人行为都有可能侵犯同种类型的权利。具体到本案中，不能因为实施的侵权行为属于侵犯他人名誉权，就将本应属于行政职权运行的行为看作是民事行为，并进一步通过民事诉讼途径解决此种行为引发的纠纷。

　　引发纠纷行为的性质要加以区分

　　任何纠纷关键在于引发纠纷行为的性质，行为性质的不同将带来不同的解决形态。在本案中，引发纠纷的是龙新派出所悬挂横幅的行为，横幅的内容是决定行为合法性的关键，也就是说，所有问题的解决应该回到横幅的内容这个起始点上来。我们可以看见，派出所悬挂了“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”和“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪、破获案件的，奖励500元”的两个横幅。

　　尽管不清楚被诉的究竟是悬挂一个横幅的行为还是悬挂两个横幅的行为，但是我们可以看见：

　　第一，悬挂横幅的行为并不是派出所民警的个人行为，而是其行使职权的一个行为，也就是说，相关行为的后果责任主体不是民警个人而是行政机关，这一点已经从被告是龙港区公安局得到确认；

　　第二，尽管横幅的内容是打击刑事犯罪活动，但从职权的运行过程看，悬挂行为并不是依据刑事诉讼法授权行使的行为，也不是一个平等主体之间的民事行为，而是一个派出所在日常工作活动中的行政职权的运行，考虑到派出所性质的特殊性，该行为既不是刑事行为，也不是民事行为，而是属于行政职权运行的行为；

　　第三，悬挂的是两个横幅，而这两个横幅有着不同的内容，所以两个横幅分别属于两种不同的行为；

　　第四，后一个悬挂横幅的行为属于具体行政行为类型中的行政奖励行为，内容是确定的、具体的；行为是特定的；表达的意思是“举报有奖励”，该行为是有法律效力的。对于该种行政奖励行为，有以下特征：其一犯罪种类特定，举报的必须是敲诈勒索犯罪；其二犯罪嫌疑人地域特征特定，不是其他地籍人进行的敲诈勒索犯罪，而必须是河南籍人员进行的该种类型的犯罪；其三犯罪主体特定，举报的必须是团伙犯罪；如果举报的是单个河南籍个人进行的敲诈勒索犯罪，也不属于该行为的约束对象；其四必须是举报线索对于破获案件起到关键作用，而且最终结果也是破获了案件；其五凡举报人的举报符合上述构成要件的，龙港区公安局承担及时支付500元作为对于该举报人的奖励的义务。

　　对于该行政奖励行为不服，能够通过行政诉讼加以解决，因为该行为是一个具体行政行为，有着直接的法律后果以及法律拘束力，在该横幅悬挂出去之后，意味着龙港区公安局的一个行政奖励行为已经作出，对于自己有着法律上的拘束力，对于社会公众也有着一个要约的作用。（类似行政行为已经较多地存在于国内的行政管理实践中，例如广州市交通管理部门实施的举报违章奖励行为；北京市环保局实施的举报污染奖励行为；杭州市税务局实施的举报偷漏税奖励行为）。这也就意味着对于该行为只能通过行政诉讼途径而不能通过民事诉讼途径加以解决；也意味着并非任何人都能够成为原告，因为行政诉讼法以及司法解释对于原告资格的一个基本要求是“法律上利害关系”，具备原告资格的人员是特定的，即必须是举报符合上述条件，但认为龙港区公安局并没有足额支付500元报酬的人；而不是任何人。作为非受该行为影响的李、任二人以及其他河南人，是不具备原告资格的。尽管作为起诉人的身份可以提起诉讼，但如果不符合上述要件，法院则不应该受理该案件；

　　第五，第一个横幅既不是一个民事行为，也不是一个行政行为（狭义上使用），而是一个行政机关发出的口号，并不会带来直接的法律拘束力。根据行政法学理论，行政行为的一般构成要件是行政职权的运行，意思表示的存在、法律效果的确定。例如交警处罚闯红灯的驾驶员，做出罚款200元的处罚决定，该行为即是一个典型的行政行为，有行政职权的运行，有意思表示的存在，也有法律效果的确定———行政相对人负有履行缴纳罚款的义务。如果该驾驶员不服该处罚，可以通过行政复议或者行政诉讼途径解决纠纷，因为其是法律上的利害关系人。

　　而反观第一个横幅，内容是“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”，该悬挂行为仅仅是一个口号，一个带有一定指向性意义的宣传意义的行为，没有产生也不会产生法律效果，也就是说，该悬挂行为不是一个行政行为，更不是一个行政决定。

　　此案郑州法院应如何处理

　　根据我国行政诉讼法以及98条司法解释的规定，人民法院不能受理针对该行为提起行政诉讼的案件。也就是说，尽管这个行为在内容上存在着违法的嫌疑（笔者承认打击的应该是犯罪种类，例如在特定时间集中打击某种类型的犯罪，但是在特定种类的犯罪之前加上地域限制是不妥当的），但从我国的现行法律规定看，作为高新区法院，作为审判权的实际行使者，应该在收到起诉书之后，区分派出所悬挂横幅行为的性质，并进一步分析两个横幅的不同内容，得出一个是行政奖励行为；一个是行政口号的结论。对于行政奖励行为，应该通过行政诉讼途径解决，李、任二人既不具备原告资格，高新区法院也不具备管辖权，对于针对该行为提起的民事诉讼，应该作出不予受理的裁定。对于行政口号，因为其不是行政行为，也不是民事行为，在我国现行司法救济途径中，并不存在针对该行为提起诉讼的救济途径，故也应该作出不予受理的裁定。

　　对于本案引发的其他思考

　　如前所述，通过诉讼途径无法解决，但这并不意味着这种行为就可以任意放纵，因为这种行为带有公权力行使的特性，带有对社会某类群体的歧视（尽管这种歧视可能并不是该行为的本意）。诉讼途径之外还存在其他的解决方式，如可以通过监察举报系统对这类问题加以解决；也可以通过行政机关彼此之间的沟通加以解决；还可以通过社会舆论形成一种公众压力，促使行政机关能够更好的依法行政。当然，更为关键的是在日常工作中，对执行人员进行相关意识的教育，这样才是解决问题的实在途径。