加强山洪灾害防治 确保人民生命安全

　　庞道沐

　　从我国近年洪涝灾害的特点来看，山洪灾害占了相当大的比重，特别是随着经济的发展和社会的进步，山洪灾害造成的危害越来越严重，损失越来越大。可以说，山洪灾害已经成为当前防汛抗灾中的突出问题。全社会应该高度重视，进一步加强对山洪灾害的认识，积极探索防治山洪灾害的对策，加强对山洪灾害防治的研究，确保人民群众生命财产安全。

　　山洪灾害的基本特点

　　山洪灾害是指由于受暴雨影响，山洪暴发而给人类社会系统所带来的危害，主要表现为山体滑坡、泥石流和溪河洪水泛滥造成的国民经济和人民生命财产的损失。

　　从湖南的情况来看，20世纪全省的洪灾年有42年，而程度不同的山洪灾害年年发生。特别是进入90年代以来，山洪灾害的损失占全省洪水灾害的损失比例越来越大，这个比例从50年代的44．4％上升到90年代的63．1％。总的来看，湖南的山洪灾害主要有以下几个方面的特点：

　　一是季节性强，频率高。湖南的汛情在4月初至9月底，主汛期集中在6至8月份，而这段时期也是湖南山洪灾害的多发期。近几年损失最严重，灾害程度最深的几次山洪灾害都发生在6至8月份，如1999年郴州市的“8·13”洪灾，2001年怀化的会同和邵阳的绥宁、城步、新宁等地的山洪灾害，都集中在6至8月。今年新邵、涟源、新化等地的山洪灾害是在5月31日至6月1日。这些灾害对基础设施和人民生命财产造成了严重的损失。

　　二是区域性明显，易发性强。我省国土面积21万多平方公里，其中山地、丘陵和岗地占到80．5％，抗冲刷能力较弱的土壤面积占全省国土面积的51．6％，加上我省几个暴雨中心大都集中在这些地区，极容易形成具有冲击力的地表径流，导致山洪暴发，造成山洪灾害。据调查分析，在全省相对形成了湖南南岭山脉区、湘西北武陵山脉区、湘西雪峰山脉区、湘东幕阜山区和湘中丘陵区等五大山洪灾害易发区域。据初步统计，全省山洪灾害易发区涉及78个县（市、区）、513个乡镇、6078个行政村、531万人口，山体滑坡规模1万吨以上的就有510处。

　　三是来势凶猛，成灾快。俗话说：“陡涨陡落山溪水”，我省广大山丘区山高坡陡，溪河密集，山洪汇流快，无数条山沟溪流汇集的洪水来势十分凶猛，以迅雷不及掩耳之势席卷下游，往往几个小时成灾受损。

　　四是破坏性强，危害重。山洪灾害因突发性强而猛，其危害性、破坏性更大，特别是在人员伤亡与基础设施损坏方面往往大大超过湖区。近几年，我省因水灾死亡的人员多数是山洪灾害造成的。

　　五是恢复难度大。我省山丘区又是经济发展相对落后的地区，山洪灾害往往对水利、交通、电力、通信、农田等基础设施造成毁灭性的破坏，群众几十年的建设成果毁于一旦，许多被山体滑坡、泥石流毁坏的农田等基础设施几年甚至十几年难以恢复。山丘区集镇进水被淹，受损严重，而集镇往往是当地经济发展中心，这对本来不发达的经济更是雪上加霜，给灾后重建家园、恢复生产和群众的生产生活带来了很大的困难。

　　山洪灾害的致灾原因

　　山洪灾害致灾因素和其他自然灾害一样，具有双重属性，既有自然属性，又有社会经济属性。从我省山洪灾害致灾因素的自然属性来看，主要体现在三个方面：

　　第一，湖南特殊的地形地势是诱发山洪灾害的基础条件。湖南的地形呈东、西、南三面山地环绕，呈阶梯状向东北部倾斜，地貌类型复杂，变化强烈。依据地貌形态划分为高山、丘陵、岗地、平原、水面，这种阶梯式的地势使水平梯度的变化具有明显的陡坡，对暴雨的分布和洪水的组合汇流产生显著影响。特别是全省山地面积比例大，地貌活跃、复杂，高差起伏大，坡陡谷深，地表切割强烈，部分土壤自身抗蚀能力弱，极有利于降雨后地表径流汇集，洪水流速大，涨势猛，冲刷严重，水土流失，破坏性大，易于产生滑坡、泥石流。

　　第二，复杂的地质结构是加剧山洪灾害的重要因素。从全省山丘区地质结构来看，主要是由紫色砂页岩、泥岩、红砂岩、板页岩发育而成的抗蚀性较弱的土壤，这种土壤土层薄、蓄水能力差、汇流时间短，受地形、水流切割作用明显，容易形成具有较大冲击力的地表径流，特别是岩石受到强烈的风化后，表面岩层破碎，抗冲能力极差，一遇暴雨容易造成泥石流频频发生。

　　第三，高强度暴雨洪水是发生山洪灾害的直接原因。我省属于季风气候区，每到汛期，副热带高压北跳南移，西风带环流南侵北退，每年在我省境内配合交汇，形成了极不稳定的气候系统，造成降水分配不均，年际变率大，年度波动明显。据资料分析，全省多年平均降雨量1462毫米，但时空分布不均，有明显的季节性和地域性。4至9月降雨量占年雨量的69％，特别是7至8月易受台风影响，经常发生高强度暴雨。

　　山洪灾害是自然态洪水异常变异造成的，属于自然灾害范围，但人类社会活动也是诱发、影响和加重山洪灾害的重要因素。从社会属性来看，我们感到有这样几个主要方面：

　　第一，人类活动对自然破坏日趋严重。人口的不断增长，使人类活动愈趋强烈，这是社会发展的客观存在。而随着人口急剧增长，人多地少，过度地开发土地、开发自然资源，侵占水面、河道，必将导致土地退化、水土流失、环境系统失衡。新中国建立初期，我省有森林面积1000万公顷，森林覆盖率为47％，水土流失面积只有1．8万平方公里，而现在水土流失面积达6万多平方公里。

　　第二，工程防洪标准低。山丘区的水利基础设施大都修建于20世纪六七十年代，建设标准不高。由于长期以来对山丘区水利建设投入不足、工程配套不全、老化失修严重，随着运行时间的增长，病险工程不断增多。我省1．3万多座水库绝大多数分布于山丘区，其中存在病险问题的小型水库就有3000多座。山丘区县城及以下乡镇大多没有防洪工程，一旦山洪暴发，防不胜防。同时，山丘区河堤大多数质量差，沿河农田、道路极易被冲毁，农作物水冲砂压严重，并造成交通中断，抗灾能力呈减弱趋势。

　　第三，对山洪灾害防治认识上存在误区。从我省山洪灾害易发区来看，造成房倒人亡、设施被毁的最主要原因就是人们对山洪灾害缺乏认识，缺乏了解，在河道边、滑坡体下建住房、搞建设、搞开发。在这个过程中，不断侵占河道，向河床乱弃、乱倒、乱建、乱挖，河道不断淤塞，千疮百孔，河道的泄洪能力严重萎缩，往往造成大洪水、大泛滥，小洪水、大灾难的严重后果。同时，在进行工程规划时，不尊重自然规律，不考虑防洪安全，没有区域内水文、气象等数据的支持，造成工程建成之日，就是被山洪毁灭之时的惨痛教训。

　　我省防治山洪灾害的主要作法和对策

　　这几年，我省逐步加大了对山洪灾害的防治力度：

　　1、深化全社会对山洪灾害的认识。特别是1998年大水以来，山丘区各级党政领导从稳定和发展的高度来认识山洪灾害，增强紧迫感和危机感，通过运用报纸、电视、广播和印发宣传手册等手段对群众进行防御山洪灾害的教育，使全社会对山洪灾害的认识有了明显的提高。

　　2、加快防御山洪灾害的工程建设。这项工作在我省已取得初步成效。其一，抓住1998年大水之后国家进行大规模水利建设的机遇，全面开展退耕还林、还草，强化水土保持，维护生态环境。这几年，湖南通过林草结合的办法对山丘区25度以上地区实行退耕还林，尤其是水源林和水土保持林。为增强山丘区旱土抵御水土流失的能力，实现改顺坡种植为等高种植，改单作为轮作，推广免耕法和有机旱作，同时加大对小流域的水土保持综合治理。其二，加强河道管理，提高河道行洪能力。省里增加了对河道管理工作的投入，对山丘区的大小河道实行定权划界。同时按照河道管理的要求，对河道划界内的各类行洪障碍物坚决清除，拆除侵占河道的违章建筑，进一步规范河道采砂行为。其三，加大防御山洪灾害的工程建设力度。针对山丘区城市和农村承灾能力的特点，我省以水资源的开发、利用、节约、保护和优化配置为重点，加强了工程措施，加快了水库除险保安、湘资沅澧四水治理、山丘区城市防洪建设步伐，还集中对影响防洪安全的100多座大中型和一些重点小型水库的枢纽进行除险保安。

　　3、严格落实防御山洪灾害的非工程措施。一是建立强有力的防御山洪灾害指挥体系。省、市、县、乡各级都建立了由党政领导挂帅，各有关部门负责同志参加的防汛指挥部。严格执行以行政首长责任制为核心的防汛岗位责任制，各行各业和各部门都按照各自的责任，在认真做好本行业防洪工作的基础上，承担起社会救灾减灾的责任，做到各司其职，各负其责。加强防洪抗灾的协调指挥，提高了防治山洪灾害的整体水平。二是摸清底子，实行科学规划。1998年大水以后，我省组织专门力量对全省山洪灾害易发区进行了一次全面普查，确定了山洪灾害的易发区、危险区和山体滑坡、泥石流的重点地段，做到心中有数。对这些区域，我们还着手调整区域整体发展的规划，尊重科学，尊重自然规律，积极完善各项避灾措施。三是加快了测报系统、通讯系统和预警系统的建设步伐，建立行之有效的躲灾、避灾预案。

　　进一步加大对山洪灾害的研究力度

　　山洪灾害防治越来越引起各级党政领导和人民群众的重视，要求也越来越高，必须加大这方面的研究力度。

　　一是要建立比较完备的山洪灾害监测、预防和减灾措施的研究系统。山洪灾害的防治涉及到气象、水利、水文、地质、环境等多学科、多部门，是一项复杂的系统工程，应该作为一项专门的防灾减灾科学进行研究，在有关水利院校开设专门课程，提出适合我国国情以及域性、省情、县情的防治对策，为各级党政领导和防汛指挥部门提供强有力的决策支持。

　　二是当前急需研究解决的几个突出问题。一是山洪灾害易发区群众安全避灾的问题突出。山洪灾害易发区往往在偏远山区，群众居住分散，一般3至5户一个村落，村落之间相距几公里，甚至几十公里，加上山高坡陡，交通不畅，通讯落后，难以用现代化的工具和方式救人。二是群众居住、生产、发展的条件与减灾避灾的措施之间矛盾突出。山洪灾害易发区大多是崇山峻岭和深邃的河谷，群众建房和生产不是在山坡下，就是在河床边，很难找到一块平坦安全的地方供他们生活。三是山丘区水库防洪和抗旱难以兼顾。山丘区独特的地质状况导致水库蓄水能力差，洪灾过后一般是旱灾，呈现出防汛与抗旱的对立性和矛盾性特征，这就增加了山丘区防汛的后顾之忧。

　　三是进一步加强山洪灾害非工程性减灾措施的研究。非工程性减灾措施是与工程防洪措施相对应的概念，是在充分发挥工程防洪作用的前提下，通过法令、政策、行政管理、经济手段和直接控制洪水的工程手段以外的其他技术手段，以减少洪灾损失的措施。目前，我们的非工程性措施相对来讲还比较薄弱，仅仅停留在编制山洪灾害风险图、建立预警系统、宣传教育等较低层面上，除了进一步研究这些技术措施以外，还要开展涉及政策、法令、行政管理、经济等多层面的研究工作，研究制定相关的政策、法规，尤其是增加对山洪灾害防御的工程性和非工程性措施的投入等等。