环境法论坛 循环经济立法的指导思想和原则

　　循环经济立法，首先要理解和把握有关循环经济概念，然后才能确定立法的调整对象和立法内容。

　　我个人认为，所谓循环经济，是指在经济发展过程中，遵循生态规律，以废物减量化、再利用、资源化为原则，以抑制产生、回收使用、再生利用、热回收、无害化合理处置为顺序的经济活动，目的在于保护环境、节约资源、促进经济和社会发展。对此，可概括简

称为“一、三、五、三”。“一”是指一个规律，即指遵循生态规律，要用有利于保护生态环境的方式和措施来发展循环经济而不是相反。“三”是指3R原则(减量化、再利用、资源化)，即减量化、再利用和资源化应成为循环经济的基本原则。“五”是指以法律的形式规定废物处理的顺序:第一顺序是要尽可能抑制废物的产生；第二顺序是回收或者维修后使用；第三顺序是在产品报废后将其拆解再生利用实现资源化；第四步是将废弃的物质通过焚化进行热回收；最后对目前经济技术条件下无法利用的废物进行无害化合理处置。最后一个“三”是指发展循环经济的目的有三:第一目的是保护环境；第二目的是节约资源；第三目的是促进经济发展。

　　一、《循环经济促进法》调整的法律关系

　　《循环经济促进法》的调整对象，是在发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的社会关系。《循环经济促进法》调整的社会关系也因此可分为两大类，一类是从事循环经济相关管理活动的部门与从事生产、服务和消费的单位和个人在发展循环经济时产生的社会关系；另一类是从事生产、服务和消费的单位和个人之间在发展循环经济时产生的社会关系。

　　由于发展循环经济是对整个社会提出的要求，即一切从事生产、服务和消费的单位和个人都有义务采取适应循环经济发展的措施，实现废物的减量化、再利用和资源化，所以《循环经济促进法》的适用范围比一般法律要广泛得多。与其他环境法律相比，《循环经济促进法》的主体不仅包括从事生产的单位和个人，还包括从事服务和消费的单位和个人。这里的“单位”可以是企业，也可以是其他社会组织。因为考虑到个人是社会的重要组成因素，是建立循环经济社会不可或缺的一分子，所以《循环经济促进法》的主体也应包括个人在内。由于本法是循环经济的促进法，在实施循环经济的过程中需要政府行政主管部门负责组织和协调，并对企业加以引导和扶持，本法的适用主体还包括与从事循环经济相关管理活动的部门。因此《循环经济促进法》适用的主体范围包括一切从事生产、服务和消费活动的单位、个人以及从事相关管理活动的部门。

　　循环经济法律关系的客体，是指为实现废物的减量化、再利用和资源化目标而需要规范和鼓励的人的行为及其结果。

　　循环经济法律关系的内容，主要指有关主体应享有的权利和应履行的义务，在《循环经济促进法》中，应当明确各级政府、有关部门及个人在建立循环型社会中的权利和义务。

　　二、循环经济立法的指导思想和原则

　　1、要以科学发展观为指导。

　　党中央提出的科学发展观，其重大创新就在于它把全面、协调和可持续发展作为核心内涵，解决了要发展、为什么要发展以及怎样发展的重大问题。它要求我们改变过去以单纯追求经济增长为目标的发展观，将人与自然的和谐作为基础，以区域、城乡、经济与社会统筹发展为内涵，以国内国际相统筹为手段。发展循环经济是实现人与自然和谐的重要出路，与科学发展观的指向是完全一致的。因此，开展循环经济立法必须以科学发展观的理论作为立法的指导思想。

　　2、立足国情，进一步完善循环经济法律法规。

　　世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国必须建立与其特点、需求相适应的法律制度。我国作为一个发展中的大国，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，因此中国的循环经济立法只能坚持从实际出发、有计划循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，逐步建立起完备的循环经济法律法规。

　　3、在制定有关法律时要重视发展循环经济。

　　加强循环经济法制建设，不仅要制定完善的循环经济法律法规，而且要在其他法律中充分体现循环经济的要求。这也是《中国21世纪议程》所倡导的“综合决策”在立法过程中的具体体现。

　　4、在循环经济立法中要重视经济手段的合理使用。

　　世界各国实践表明，经济手段是保护环境与资源最为有效的手段之一。为此，在循环经济立法中，要加强经济手段的运用，并以法律的形式加以明确。除了采取现阶段常规的一些经济手段，如价格、利率、信贷之外，还要积极探索一些新的经济手段，如环境税、财政刺激、环境损害责任保险、环境标志等等，并在条件成熟时以法律的形式固定下来。

　　5、努力解决好循环经济立法中的几个重大问题。

　　一是可操作性问题。《循环经济促进法》法律条文应该尽量具体明确，必要时可以规定一些量化指标，避免过于原则和抽象。

　　二是借鉴国外先进经验的问题。一个国家的环境问题有时也与全球环境问题相关联，在一定程度上具有共性。我国的循环经济法制建设起步较晚、经验不足，因此更应大胆吸收、科学借鉴国外循环经济法制建设的经验。

　　三是公众参与问题。许多国家的实践证明，公众参与是促进循环经济发展不可缺少的重要手段。在循环经济立法的过程中，应当广泛听取广大人民群众的意见和呼声，吸取人民群众的智慧，鼓励人民群众参与发展循环经济的积极性和创造性。

　　(作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任)