循环经济立法的三个层面

　　按照从实际出发、有计划循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，我国的循环经济立法可以按照以下的思路进行:

　　一、抓紧制定《清洁生产促进法》的配套法规及资源回收利用的规定

　　如有关部门要抓紧制定强制回收的产品和包装物的目录以及具体回收办法和清洁生

产审核办法等。有关部门要抓紧编制有关的生产指南和技术手册等。

　　要制定促进循环经济发展的有关规定。有关方面要抓紧研究制定节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用的法律、法规和规章。要抓紧制定《资源综合利用条例》、《再生资源回收利用管理条例》；研究制定废旧家电及电子产品、废旧轮胎、建筑废弃物、包装废弃物等资源化利用的法规和规章。

　　要加快循环经济发展相关标准规范的制定。国务院有关部门要加快制定高耗能、高耗水行业的市场准入标准，完善主要用能设备能效标准和重点用水行业取水定额标准，组织修订主要耗能行业节能设计规范，制订重点行业清洁生产评价指标体系，建立强制性产品能效、环保绩效标识制度，加大资源节约、污染预防、废弃物减量化措施的实施力度。

　　要研究建立生产者责任延伸制度和消费者付费制度。由于生产者最熟悉自己的产品是否具有一定的污染性，而且比消费者更有能力承担废弃物的处理工作，因此应承担更多的环保责任。通过建立上述制度，明确生产商、销售商、消费者等在废物回收、处理和利用中的义务；要研究建立大宗废旧资源回收处理的收费和押金制，以推进资源的回收和利用。

　　要建立健全发展循环经济的统计和核算制度。有关部门要加快研究以资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、废物最终处置降低率等为基本框架的循环经济评价指标体系。还要逐步完善与循环经济相关的统计报表制度。

　　二、抓紧修改有关的法律、法规

　　要抓紧修改《节约能源法》。在修改《节约能源法》时，要强化法律责任部分，以强化节约，杜绝各种浪费能源的行为。

　　此外，还应抓紧修改和完善其他相关的法律制度，例如在适当时候修改《宪法》，将实施可持续发展战略和发展循环经济的内容写进《宪法》；修改和完善环境保护的法律制度；修改《预算法》和有关的核算监督制度，建立绿色国民经济核算制度；修改产品责任制度，扩大产品生产者的环境保护责任。与此同时，进一步建立完善的市场经济制度，充分发挥市场在资源配置和促进循环经济发展中的积极作用。

　　三、及时研究制定《循环经济促进法》

　　制定《循环经济促进法》的必要性有以下几个方面:

　　第一，随着循环经济的迅速发展和人民对循环经济认识的迅速提高，以及各类循环经济法规和文件的大量制定，客观上需要从全局的高度，考虑制定一个能够统揽全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。循环经济首先强调的是资源的节约利用，然后是资源的重复利用和资源再生。发展循环经济是一场经济、环保和社会的重大变革，迫切需要在上层建筑的法律领域也进行一次重大的变革，通过制定一部高质量的循环经济和社会的法律，来支持这个伟大的变革。

　　从具体操作的层面看，我国虽然已经制定了一些与循环经济有关的鼓励清洁生产和资源综合利用的法律和政策措施，但是，我国至今并没有一部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入到循环经济法律框架内进行综合考虑，还缺少从国家发展战略、规划和决策层次系统规范循环经济发展的法律规则。目前的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》，它们受各自的法律定位所限，无法发挥从全局的高度统领发展循环经济、建立循环型社会的使命。

　　发展循环经济、建立循环型社会是实现可持续发展的重要途径，也是保护环境和预防污染的根本手段，涉及社会、经济、资源与环境各个方面，是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略和政策的重大变革，因此需要权威的法律手段作为支撑、保障和引导，迫切需要全国人大在总结已有的立法经验的基础上，整合已有的法律措施，制定具有基本法性质的建立循环型经济和社会的法律。

　　第二，循环经济的实践提出了新的立法要求。近年来，关于循环经济的理论在国内学术界迅速发展。一些与循环经济相关的理论，如工业生态学、清洁生产、绿色产品等学科和相关政策的研究正在加紧进行，并取得重大成果。循环经济的实践活动也在向前推进。但这些实践活动目前还缺乏规范的激励政策，优惠政策没有完全到位，因此迫切需要将这一系列的政策上升到法律的高度来落实。

　　第三，全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和一些地方的立法机构多次提出制定《循环经济促进法》的建议。在九届人大期间就有全国人大代表提出关于制定《循环经济促进法》的建议。在十届人大一次会议上，又有人大代表提出关于制定循环经济和废旧物资回收及综合利用法的议案。第十届全国政协委员也向全国政协十届一次会议递交了应当抓紧制定《循环经济促进法》的提案。此外，在征求第十届全国人大常委会期间的立法规划建议时，在最近几年召开的有关会议上，国务院有关部门和一些著名专家学者又多次提出应当尽快制定《循环经济促进法》。

　　第四，从国际经验看，专门制定发展循环经济、建立循环型经济和社会的法律，对于推动循环经济的发展、提高自然资源的利用效率、从根本上预防污染，是十分必要和成功的。

　　因此，我国在条件成熟时，制定一部具有中国特色的《循环经济促进法》，不仅必要而且可行。(完)

　　(作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任)