修改环境保护基本法，填补生态保护、核安全等领域法律空白，配套相关法律、法规，增强法律可操作性；促进资源节约型、环境友好型社会建设，保障可持续发展 五年内初步建成环境法规体系　

　　本报记者来信黄冀军

　　政府应该承担哪些环境责任？法律能否成为公民环境权益最有力的捍卫者？“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的环境难题能否通过完善环境法律、法规得以解决？如何增强环境法律的可操作性？这些近年来人们普遍关心的问题，都已被纳入我国“十一五”环境保护法规建设规划视野。

　　国家环保总局近日发布了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》(以下简称《规划》)，提出了我国未来5年(2006～2010年)全国环境法规建设的目标和任务。《规划》指出，要坚持现有环境法律体系，通过立足我国具体国情与借鉴国外成功经验相结合，通过制定新法和修订现有法律的结合，到2010年初步建立起促进资源节约型、环境友好型社会和保障可持续发展的环境法律体系。

　　为了实现这个目标，《国家环境政策法》、《循环经济促进法》、《生态保护法》、《核环境安全法》、《环境污染损害赔偿法》等一大批环境法律、法规、规章列入了此次《规划》的制定、修订名单。

　　为了实现这个目标，畅通公众参与渠道，建立信息公开制度；通过环境税费改革，企业环保成本内部化，加大处罚力度，强化执法手段，明确民事责任；强化政府环境责任，建立党政领导干部环保政绩考核评价体系；规范行政管理行为，建立环境保护行政问责制度等一系列内容成为《规划》确立的环境立法重点。

　　调整基本法适用范围规范政府环境行为

　　我国环境法律体系的立法模式主要是通过制定各单项法律，以单个环境要素为其调整对象。在各单项环境法律逐步到位的情况下，环境保护需要一部怎样的基本法律？环境保护基本法律应该规定哪些内容？修改《环境保护法》，制定国家环境保护的基本法——《国家环境政策法》，成为《规划》中“十一五”环境法律体系建设的重点。

　　据国家环保总局政策法规司司长杨朝飞介绍，随着社会各界对环境保护越来越关注，近年来，“两会”有关环境保护的建议、提案越来越多，要求修改《环境保护法》的呼声也越来越高。各方的意见认为，目前我国环境法律规定的处罚太低，在一定程度上造成了“违法成本低、守法成本高”现象；同时，在一些地方，地方保护主义已成为影响环境执法的障碍，需要通过修订法律来限制。

　　杨朝飞说，美国、日本等国家的环境法律体系中都有一部环境框架法，主要规范政府环境行为，而我国的环境法律、法规以规范企业法人环境行为为主，尽管有些环境法律、法规的相关法条规定了政府在环境保护方面的义务，但多缺乏相应的罚则，造成政府环境责任难以得到体现。同时，《环境保护法》中对环境信息公开、公众参与环境保护的规定过于原则，也不适应目前环境保护发展的形势需要。这都需要对《环境保护法》进行修改。

　　如何借鉴国际环境立法的经验，对我国环境保护基本法律进行修改？杨朝飞介绍说，目前，我国应对环境保护基本法律的适用范围进行调整，由主要规范企业法人环境行为转变为主要规范政府环境行为，形成基本法律主要规范政府环境行为、各单项环境法律主要调整企业法人环境行为的法律体系构架。同时，基本法律也应对环境信息公开、公众参与环境保护进行明确规定，对公众的环境权益和义务进一步明确界定，以保护公众的环境权益。此次《规划》提出的环境保护基本法律——《国家环境政策法》正是着眼于这两方面的转变。正如《规划》所说的，环境保护基本法律的出现，表明环境保护立法经历了从单项立法到综合立法的发展过程。它要求国家从对单个环境要素的法律保护，发展到将环境作为一个整体加以保护。

　　据悉，《国家环境政策法》内容将涵盖国家环境保护的目标、原则和基本政策，环境保护的基本制度和体制，环境保护事务与其他经济社会发展事务的协调机制，政府、企业和公众等不同主体的基本环境权利和义务，特别是各级政府的环境责任以及相应的监督考核机制，环境管理的基本权能和执法手段，基本法与其他环境保护单项法律的关系等。填补法律空白侧重可操作性

　　我国的环境法律、法规是否适应当前环境执法的形势需要？环境管理还需要哪些法律、法规和规章配套？杨朝飞认为，有必要在“十一五”期间对我国现有环境法律体系进行一次科学的系统评估，将环境立法的成绩、问题和努力方向明晰化。今后的环境立法也应以务实的态度、科学的态度，面向环境管理，面向基层。《“十一五”全国环境保护法规建设规划》也着眼于解决目前存在的环境法律空白和执法过程中暴露出来的法律、法规可操作性差问题，同时要做好国内法与国际法的接轨工作。

　　根据《规划》，在“十一五”期间，将制定《循环经济促进法》等建设资源节约型、环境友好型社会相关的法律法规；将制定《自然保护区法》、《生物安全法》、《土壤污染防治法》、《生态保护法》、《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《生物物种资源保护条例》等法律法规和一系列部门规章，以填补生态保护领域的法律空白；制定《核安全法》、《民用核设备安全监督管理条例》等法律、行政法规和部门规章，以完善核安全领域的法律空白；制定《有毒有害化学物质控制法》等法律、法规，填补污染控制领域中某些方面的空白。

　　为进一步明晰环境侵权的民事责任，此次还将《环境污染损害赔偿法》、《环境污染损害评估办法》、《跨界环境污染损害赔付补偿办法》等列入《规划》的法律、法规、规章的制定范畴。同时将制定《环境监测管理条例》、《环境监察工作条例》、《环境行政违法行为行政处分办法》等，以完善环境管理制度、规范执法行为。“十一五”期间，还会通过制定《公众参与环境保护管理办法》、《企业环境信息公开管理办法》等，将环境保护工作中行之有效的管理模式规范化、制度化、法制化。

　　制定配套法规，增强环境法律、法规的可操作性，有效破解“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的环境难题，也是“十一五”环境法规建设规划的重要方面之一。除完成《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《环境污染限期治理管理条例》等法律授权立法外，“十一五”的环境法规建设还将细化上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围，如制定《环境噪声污染防治行政处罚办法》，明确《环境噪声污染防治法》中“给予罚款”的具体数额和幅度；针对上位法的原则性规定，制定具体措施和制度的实施性法规，如根据《固体废物污染环境防治法》有关废弃产品生产者延伸责任的规定，制定《特种产品和包装物回收利用处置系列规定》，根据《环境影响评价法》中环境影响后评估制度的规定，制定《建设项目环境影响后评价管理办法》。此外，“十一五”期间还规划制定《防治机动车排放污染管理条例》、《社会生活噪声污染防治条例》等法律实施细则或单项法规。

　　根据《规划》，“十一五”期间还将完成《水污染防治法》、《大气污染防治法》的修改，启动《环境影响评价法》、《环境噪声污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等一批法律、法规的修订。

　　公众参与立法全过程

　　随着公众参与环境保护向纵深发展，“十一五”的环境法规建设也将更多引入公众参与机制，环境立法将反映民意、集中民智。

　　杨朝飞认为，公众参与环境立法将涉及不同的立法阶段，采取多种参与形式。在确定将哪些环境法律、法规、规章列入立法计划时，相关部门将广泛听取人大代表、政协委员、社会团体、专家学者和公众的意见，对在环境管理过程中发现的对群众危害较大的环境问题，将优先立法。在环境法律、法规、规章的起草过程中，也将通过立法听证会、专家座谈会等多种形式，听取公众意见。环境法律、法规、规章制定出台后，也将会有更多的公众参与到宣传、实施过程中来。公众参与环境立法的形式可以采取问卷调查、媒体公开、召开立法听证会、举行专家座谈会等多种方式。

　　据悉，“十一五”期间，环境法规建设将落实公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。对涉及新设行政许可的、涉及公众环境权益的，以及媒体和老百姓关心的热点、焦点问题等，将畅通公众参与渠道，通过召开立法听证会、专家论证会等形式，广泛听取专家学者和社会各界的意见，拓宽公众参与立法的范围，并建立环境立法专家库和专家网络。

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　　我国环境立法现状

　　迄今为止，我国已经制定了环境保护法9部、自然资源法15部；修订后的《刑法》专门规定了破坏环境资源保护罪，为打击环境犯罪提供了有力的法律武器；制定颁布了环境保护行政法规50余项；环境保护部门规章和规范性文件近200件；军队环保法规和规章10余件；国家环境标准500多项；批准和签署多边国际环境条约51项。各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余件。