环评制度新突破 公众参与里程碑　 各界人士点评《环境影响评价公众参与暂行办法》

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　　国家环保总局政策法规司助理巡视员别涛认为，“暂行办法”具有多项重要突破，如规定公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则；采取多种简明的方式公开建设项目、规划的信息，并公开听取公众意见；明确规定环境影响评价信息公开的3个阶段及其要求；合理选择被征求意见的单位和个人等。

　　◆本报记者 丁品

　　国家环保总局政策法规司助理巡视员别涛:

　　让公众参与环境保护渠道更畅通

　　落实科学发展观，将公众参与引入环境影响评价工作并制度化，为公众参与环境监督提供法律依据，并建立畅通的渠道，将有利于调动公众保护环境的积极性，推动政府决策的民主化、科学化，从而达到预防潜在的环境隐患和风险、减少因新建项目和发展规划不当造成的损失和环境纠纷、建设资源节约和环境友好型社会的目的。国家环保总局政策法规司助理巡视员别涛博士就《环境影响评价公众参与暂行办法》的颁布接受记者采访时表示了上述看法。

　　近年来，中央领导同志要求，要积极创造条件，完善公众参与的法律保障。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也明确规定:“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见”。

　　别涛说，根据中央领导的指示精神和国务院《决定》的要求，依据我国《环境影响评价法》、《行政许可法》等法律，国家环保总局制定和发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称“暂行办法”)这部规章。“暂行办法”第一次明确规定了公众参与环境影响评价的权利、途径、方式、范围，它将有效保障公众的环境知情权和参与权。这是国务院各部门中第一部具体规定公众依法参与公共事务管理的部门规章，也是我国环境保护领域第一部从国家层面上规定公众参与的规范性文件，具有十分重大的意义，它是我国环境保护领域公众参与制度建设的一个新的里程碑。

　　别涛指出，“暂行办法”在诸多方面都有重大突破:第一，明确指出公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。“暂行办法”规定，除国家法规规定应当保密的情况外，要求建设单位、编制机关和环境保护行政主管部门应当通过报纸、公共网站、免费发放刊有环境影响评价公告内容的印刷品等便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。

　　第二，针对环境影响评价报告书过于专业等情况，“暂行办法”规定，建设单位、编制机关应采取多种简明的方式公开便于公众理解的环境影响评价报告简本，以及公布索取补充信息的方式等；并采取意见调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式公开征求意见，在环境影响评价文件报送审查前进行意见反馈，与公众充分沟通。同时，明确规定征求意见的期限不能少于10日。

　　第三，“暂行办法”明确规定环境影响评价信息公开的3个阶段及其要求。首先，在环境影响评价开始阶段，由建设单位、专项规划编制机关通告公众环境影响评价建议、意见的反馈方式；其次，在环境影响评价报告书送审前，通告可能造成环境影响的程度、范围以及预防、减轻不良环境影响的主要对策、措施；再次，在环保部门审批建设项目环境影响评价期间，要公告拟审批的环境影响评价文件简要信息，还要公告审批结果。也就是说，在环境影响评价全过程中，所有评议信息始终都处于公开状态，以便于公众评议。

　　第四，“暂行办法”对选择被征求意见的单位和个人做出规定，要求按照公开、平等、广泛的代表原则，综合考虑职业、地域、专业知识背景、表达能力等因素进行合理选择，其中必须包括受建设项目或规划影响的单位和个人的代表。

　　第五，在公众参与的有效性方面，“暂行办法”明确要求建设单位或者编制机关应当认真听取公众意见，并在报审的环境影响评价文件中附上对公众意见的采纳或者不采纳的说明，并存档备查。

　　别涛介绍说，“暂行办法”还规定，在审批环境影响评价文件期间，环保部门对公众意见较大的建设项目，应通过政府网站等方式再次公布有关环境信息，并采取专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式征求公众意见，并对其组织形式做出了具体的规定，如公民、法人、社会组织均有权申请参加听证会，同时提出自己的意见。同时，“暂行办法”还对参与主体做了特别规定，公民、法人、社会组织均有权申请参加发表意见和旁听，并规定听证会代表和准予旁听的人数，均不得少于15人，新闻媒体可以申请采访听证会。这些有关具体程序和参与渠道的规定无疑为公众和环保组织参与环境事务提供了程序上的保证。

　　别涛指出，2005年举行的圆明园整治工程环境影响听证会充分显示了公众参与环境管理事务的巨大热情和参与环境监督方面所蕴含的巨大能量。在今后的工作中，国家环保总局将把圆明园听证经验制度化，以一套覆盖环境保护行政许可的各领域、各层次的环境信息披露体系为先导，用法律、法规和制度来保证公众对环境保护事务的有效参与。

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　　清华大学当代中国研究中心李楯教授认为，“暂行办法”的发布，体现了环境保护实施宪政和建设政治文明的一个变化，具有一定的标志意义。公众参与的前提是公众的环境知情权，政府及其相关部门要保障公众获得和知悉各项依法应公开的环境信息的权利。

　　◆本报记者 步雪琳

　　清华大学当代中国研究中心教授李楯:

　　保障公众参与推动政治文明

　　保障公众环境权益，加强环境决策科学化，是促进社会主义民主的重要方面。2月22日，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称“暂行办法”)。针对此项“暂行办法”，清华大学当代中国研究中心教授李楯为我们进行了全面解读。

　　李楯教授介绍说，我国以往的法律中不是完全没有公众参与的内容，但是由于沿袭了过去计划经济的传统，仅是片面地强调“动员群众”，这和现在的“公众参与”概念是完全不同的。前者中的群众是被动员的对象，后者是公众主动介入。从被动动员到主动参与，是实施宪政和建设政治文明的一个变化，有着重大的意义。

　　李楯教授认为，过去有一种比较理想的观点，认为人民群众的根本利益是一致的。但是在今天的市场经济条件下，我们应该客观地认识到，人们是分化成不同利益群体的。环境本身关系人类的长远利益，人类如果不能做到与自然和谐共处，最终的结果只能是导致整个人类自身的消亡。但是在现实的生产生活中，有人主张保护环境，有人却通过牺牲环境获取经济利益。在这种情况下，公众参与能够协调和平衡不同的利益主张，并促使决策更有利于人类共同的长远利益，有利于社会和谐。

　　李楯教授指出，公众参与的前提是保障公众知情权，政府的政务要公开，政府的信息也要公开。公开是常态，不公开是特例。就公众知情权而言，公众有不受阻碍取得、使用政府信息的自由，有要求政府公开信息的权利，这是现代民主政治的基本要求。公开就要允许新闻媒体进行公开报道，让不同的声音得到充分表达。正因为如此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求“强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。”

　　李楯教授认为，“暂行办法”是国家第一个以公众参与命名的文件，是国家第一次明确的以政府部门规章形式发布的，标志意义重大。“暂行办法”中的很多条款比较务实，如要求建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门将回收的反馈意见原始资料存档备查；要求建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。反馈意见的原始资料存档就意味着不能事后赖账，对公众意见是否采纳做出说明就意味着不能装作听不见，这将在一定程度上规范建设单位和政府部门的行为。

　　李楯教授同时提出，“暂行办法”虽然出台了，但“暂行办法”在将来实施中的一些具体操作方法也很重要，应引起重视。首先，公开信息的范围不能太窄。国务院规定，政府信息都要公开，而且要便于公众查阅。很多资料并不属于国家机密，但是个人在短时间内收集起来非常困难。在这种情况下，政府相关部门有责任提前提供与建设项目相关的规划、可行性分析、移民安置方案、环境评估报告，政府机关的审批文件及相关决定，相关的水文、地质、灾害等资料，以及地区历年的统计资料等。如果公众不能全面了解这些情况，就不能对建设项目和规划做出恰当的分析判断，难以对此做出正确选择。同时，完整、全面地公开上述资料，还能在建设单位公布的资料不全面或者有虚假的情况出现时，起到制约作用。同时，要从参与形式上分清各种形式的参与的目的是什么，要解决什么问题。调查公众意见、征询专家意见、开听证会等形式是为了了解有哪些不同意见，而发放调查问卷是为了了解不同意见各占多少比例。另外，在进行问卷调查时要根据项目工程和规划的大小不同确定合理的样本量，有些大型建设项目跨越几个省，调查人数少了根本不具有代表性，合理的样本量才能如实反映公众意见，代表公众的声音。

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　　北京地球村环境文化中心主任廖晓义认为，“暂行办法”的出台，迈出了公众参与环境保护具有历史意义的一步，使公众参与从概念走向实践。同时，“暂行办法”也对我国环保NGO和公众的环境意识、环境知识提出了新的要求，需要我们认真应对。

　　◆本报记者 步雪琳

　　北京地球村环境文化中心主任廖晓义:

　　公众参与环境保护落地生根了

　　今年的春天来得很早，《环境影响评价公众参与暂行办法》的出台，给我们传达了一个公众参与环境保护春天来临的讯息。它为广大公众切实参与环境保护提供了渠道，也为政府相关部门完成环境影响评价重任找到了公众的助力。北京地球村环境文化中心主任廖晓义在接受记者专访时说。

　　廖晓义认为，《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称“暂行办法”)的出台，迈出了公众参与环境保护具有历史意义的一步，是一个里程碑式的事件。几年前，人们提到“公众参与”时还是一种很前卫的概念，还主要是一种意识，从这一概念的提出到“暂行办法”的出台，是巨大的跨越。“暂行办法”中详细、具体地规定了公民参与环境影响评价的范围、形式、程序等，非常务实，环保部门在这项工作中推动的力度和速度都是前所未有的。

　　廖晓义说，我国的环保NGO一直把公众参与作为公民环境意识教育的主要工作来推动，但事实上，在相当长的时间里，公众的环境意识提高了，却缺少实际参与的渠道。“暂行办法”提供了这样的渠道，使公众参与从概念走向实践，真正“落地”了。

　　廖晓义认为，“暂行办法”出台的特别重要的意义在于，把公众参与和环境影响评价结合起来，鼓励公众从源头参与环境保护。现在很多的社会冲突和矛盾都跟环境问题有关，不在源头上防患于未然，以后就有可能要付出巨大的社会成本。“暂行办法”使民众能够及时与相关部门进行沟通，畅通了公众表达自己意见的通道，可以减少冲突，化解矛盾。从这种意义上说，“暂行办法”的出台是建设社会主义和谐社会的重要保障。

　　廖晓义表示，“暂行办法”的出台给我国环保NGO的发展注入了新的活力，也在能力建设上提出了更高的要求。环保NGO在进行公众教育时要宣传“暂行办法”，首先自身要学习参与的程序、规则、背景知识等。同时，“暂行办法”提出的参与环境影响评价的要求，对公众也是一种挑战。政府部门已经开始考虑公众的意见，那么公众也要考虑自己该如何行使环境权利，如何成为一个合格的听证人。这就要求广大公众的环境意识和环境知识必须大大提高，不然行使不了参与权利，也保护不了自身环境利益。“暂行办法”的出台是提高全民环境意识的良好契机，将带来环境教育的新高潮。

　　廖晓义提出，充分进行宣传，让公众了解、理解“暂行办法”，是其“落地”的基础。“暂行办法”非常好，但也要有好的载体去落实，其实施可以与绿色社区创建相结合。绿色社区是公众参与的微观载体，是把公众参与的要求变成社区文化的一种好形式。同时，绿色社区的范围不光是城市的社区，还应包括乡村。另外，谁来监控“暂行办法”的实施过程，保证其公平公正地实施，也值得进一步思考。在选择听证人时，当地原住民在听证会上人数的比例以及专家的独立性都应兼顾。

　　廖晓义说，“暂行办法”为我们带来了春天的讯息。我们要通过每一个人的扎实努力，把这幅公众参与环境保护蓝图变成美好现实。

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　　中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为，“暂行办法”既有公众参与环境影响评价的实体权利、义务方面的规定，也有程序方面较详细的规定，可以较好解决制约公众参与环境保护的程序性障碍，能够有效地保障公民在环境保护领域的知情权和参与权。其他各项环境保护工作同样需要公众参与，政府有关部门应进一步研究和制定公众参与环境保护的法律、法规、规章，更好地引导公众全面参与到环境保护事业中来。

　　◆本报记者 丁品

　　中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发:

　　依法引导公众全面参与环境保护

　　上世纪90年代以来，我国有关环境法律、法规已对公众参与环境影响评价做出规定，但这些规定较为笼统、抽象，缺乏可操作性，需要制定相关配套办法。作为国家第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章，以及环境保护领域第一部公众参与的法规，《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称“暂行办法”)的出台是我国环境法制建设跨上新台阶的一个重要标志。它将对我国的环境保护事业和公众参与公共事业有着怎么的影响呢？记者就此采访了中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授。

　　王灿发认为，对于公众参与环境保护来说，公众参与环境影响评价管理事务和环境信息公开至关重要。广大公众如果不了解污染企业的新建项目有关情况、不了解企业排污造成的污染信息等，其行使参与环境保护权利根本就无从谈起。这次国家环保总局制定发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》内容涉及公众参与的权利、义务和参与的途径、方式、范围等，其规定较全面、具体、明确。“暂行办法”既有实体权利和义务方面的规定，也有程序方面较详细的规定。“暂行办法”要求环境影响评价报告书中必须有公众参与的专门篇章，规定在环境影响评价的全过程都始终要做到信息公开，在申报阶段，要进行通告，征求公众意见，进行专家咨询，并要开展公众意见调查和召开座谈会、听证会、论证会等；在环境影响报告审批阶段，也要进行相关环境信息和审批结果公告，以座谈会、论证会、听证会形式征求公众意见，并对选择被征求意见的单位、个人的范围和资格等组织形式做出较为详细的规定。“暂行办法”的这些规定较好地解决制约公众参与环境保护的程序性障碍，能够有效地保障公民在环境保护领域的知情权和参与权，是一部较为完善的公众参与环境管理事务的法规，但其实施的效果有待于社会实践的检验。

　　王灿发强调指出，“暂行办法”明确规定了申报单位或政府审批部门在依法征求公众意见方面必须承担的作为义务，如申报单位、政府、审批部门不依法办事，则属于不作为行为，公众则有权对其依法提起诉讼。这些规定有利于公众及各相关利益方面、团体等通过法律途径积极参与环境管理事务，同时有利于促进政府和环保部门增强决策的科学性。

　　王灿发认为，作为一部政府部门规章，“暂行办法”存在一定的局限性。如果政府部门不按照“暂行办法”的有关规定进行环境影响评价的，或不按照法规规定的相关程序去进行环境影响评价审批，或非法剥夺公众依法参与环境影响评价的权利行为，“暂行办法”没有规定其所应承担的法律责任以及相关罚则。这些尚需通过今后修改环境法律、法规和建立环境保护目标考核制、环境问责制等加以完善。

　　王灿发认为，在2005年圆明园整治工程环境影响听证会上，公众表现出了关注和参与环境保护事业的极大热忱，也说明了一点，即保护环境是全体人民群众和全社会的共同责任。不仅环境影响评价工作需要公众参与，其他各项环境保护工作也同样需要全面引入和建立公众参与制度。为此，政府有关部门应进一步研究和制定公众参与环境保护的法律、法规、规章，更好地引导公众全面参与到环境保护事业中来，使其成为环境保护事业的一支生力军。