专家“会诊”杜楼镇村民自治新机制

　　新机制新探索

　　张玉成：萧县杜楼镇党委书记

　　新机制产生背景：

　　后农业税时期，农村社会凸显一些新的矛盾和问题，如乡、村干部职权不对等；农村经济发展缺乏后劲，集体经济比较脆弱；农民基本权益难以保障；国家的惠农政策难以落实下去；村级民主缺乏群众参与、监督等等。镇、村两级干部比较茫然，不知所措，想寻求一种解决矛盾和问题的办法。2005年4月，杜楼镇党政领导班子决定把杜集村作为村民自治示范点，引导农民制订一套对村级组织和全体村民都有约束力的制度。7月19日，杜集村《村民自制规章》获得高票通过。

　　新机制主要内容：

　　《村民自治规章》共分七章三十二条，内容涉及到村级组织职责、村务决策事项、村级财务管理、村务公开方案、村干违规处理办法等。《村民自治规章》明确了村务管理的主体是全体村民，明确了村级组织和村干的管理机制，村级组织的工作必须以村民的满意度为评判标准，评议结果不好的，实行干部辞职制度。在对村规民约的执行上，该《规章》采用记分制度，实行八星级文明户管理，等等。

　　新机制带来的新变化：

　　新机制成效初显，概括一点就是：“上访村”变成了文明村、先进村。具体变化有：1、基层干部权责不对等的状况发生改变。镇村干部从繁杂的琐事中解脱出来，集中精力抓大事、谋发展。2、村集体遗留问题，公益事业无人办、无力办等问题得到部分解决。3、村民素质有了提高。邻里之间、婆媳之间关系比以前融洽多了。4、干群、党群关系得到改善，矛盾比以前减少了。村民说了算，村干部是执行者，不是决策者，这样一来，村民对村里的事情参与意识增强了，许多问题和矛盾自然迎刃而解。

　　不能搞“一刀切”

　　杨厚文：宿州市民政局副局长

　　杨厚文对各位专家、学者为杜楼镇村民自治制度建言献策表示感谢。他表示，将借此座谈会的强劲东风，借鉴专家、学者的好建议，进一步完善村民自治制度。

　　杨厚文说，制订村民自治方案是一个从下而上、由浅入深的过程。作为宿州市主管这方面工作的一名干部，回去后，将结合各村实际，因地制宜，不搞“一刀切”，把村民自治制度进一步落实下去，推广开来。

　　村民自治制度不可逆转

　　辛秋水：省社科院研究员、江淮乡村建设研究院院长

　　“杜楼镇能如此细心、如此尽心尽力地搞村民自治，如此关注、重视村民自治，我感到非常欣慰。”辛秋水教授发言说，不少地方的村民自治制度进展缓慢，很大程度上在于当地的乡镇领导对村民自治制度“不太感兴趣”，而杜楼镇干部不然，这是难能可贵的。

　　辛秋水教授认为，村民自治制度是我国基层民主制度的重要内容。他说，通过考察诸多农村地区，凡是村民自治做得比较好，农民的参与意识就很强，这个村各项工作进展就顺利，村里就很和谐安定。他希望杜楼镇以及杜集村领导要与时俱进，把这种村民自治模式培育起来，并逐渐发展、壮大、推广开来。辛教授还介绍了他在农村进行村委会“组合竞选制”的有关情况。好的带头人至关重要钱良信：省政府研究室农村处处长

　　钱良信处长认为，杜集村《村民自治规章》是一个创新，它符合目前建设社会主义新农村的总体要求，体现“以德治村”，把国家大政方针、政策通过“以德治村”的方式实现，具有创新精神，实属难能可贵。杜集镇的这种探索对建设社会主义新农村有积极意义。

　　钱处长认为，村民自治关键要有产业支撑，要发展农村生产力，有良好的经济基础；村民自治要有好的带头人。带头人产生的方式可多种多样，带头人选对了，村民自治制度就能很好地贯彻、执行下去，各项工作也好开展起来；村民自治要有好的制度。杜集村村民自治制度比较齐备，但是如何实施、贯彻好这种制度，如何建立一种长效机制，使这种制度延续下去很重要；镇、村领导、干部要保持一个良好的心态。杜集村村民自治模式是新生事物，不要急功近利，要好好培育它。村级民主制度是“软件”，有一个较为缓慢的培育过程，不像修桥、挖渠等“硬件”建设能很快见成效、立竿见影。他希望杜楼镇能够结合实际，把这一制度推广开来、坚持下去。

　　村民自治要依法进行

　　郭世东：省人大常委会法工委一处副处长

　　郭处长认为，杜楼镇村民自治这件事非常有意义，符合当前建设社会主义新农村的要求，对村级民主制度建设和构建和谐社会有着积极影响。他认为，村民自治的主体是村民，村民自治要在法律、法规允许的范围下，让老百姓说话，让老百姓做其想要做的事情。要选好一个带头人，建立专业协会等组织，齐心协力地把村经济建设搞好。

　　与此同时，郭处长从法律角度对杜集村《村民自治规章》提出了建议。他认为，“规章”有着特定的法律概念，用在这里似乎不妥。另外，村民自治的内容要依法，不能与法相悖，不能与国家的政策相抵触。村民自治要与时俱进，内容要体现、反映新农村建设的相关内容。规范、监督村委会干部要依法进行，应该以引导、激励为主。

　　郭处长认为，要加强党对村民自治建设的领导。领导是指政策的引导，而不是“包办”。村委会的任务更主要的是搞好服务，真正把服务做好。如上级拨的钱，仅仅修路、建房搞“硬件”建设还不够，更主要的是要建一个“孵化器”，如建一些项目等，促进村经济的发展、壮大，让广大农民早日走上富裕的道路。至于推广的问题，每个村都有个性特点，不能照搬照抄、一成不变。

　　“草根民主”需呵护

　　张功远：萧县人大常委会副主任

　　张功远说，杜集村的村民自治是“草根民主”，属于新事物，需要大家的关心、爱护和辛勤培育。

　　他说，“管理民主”是进行新农村建设的重要保证，村民自治是落实“管理民主”的有效载体。村民自治一定要实事求是，尊重群众意愿，千万不能走过场、搞形式，它不是一蹴而就的，而是一个牵扯到方方面面的系统工程，不能有急功近利的思想，不能一哄而上，要成熟一个，推进一个。村民自治需要坚实而广泛的群众基础。干部要有民主作风，不能派几个人搞几条往群众头上硬栽，强迫民意。要注意以人为本，怀着对农民群众的深厚感情来做。对实施中的困难和问题要有充分的准备，要有百折不回头的毅力和决心。

　　发动村民积极参与

　　韩恩庆：省民政厅基层政权和社区建设处副处长

　　韩处长认为，杜集村的民主自治模式体现、尊重了广大村民的参与权，这样能真正调动农民的创造力和积极性。再好的制度，离开了广大村民的关心和参与，都将失去其应有的作用，也失去其存在的意义。他相信，如果杜楼镇能进一步把这项制度运用好、贯彻好，这种模式将有可能在全省推广开来。

　　依法治村、以德治村应和谐统一

　　张兵：省民政厅基层政权和社区建设处主任科员

　　早在20世纪80年代以来，我国颁布一系列关于村民自治的法律法规，我省各地区为有效实现村级民主管理，开始探索一种现代化的自治行为规范。杜集村在不断修改和完善基础上制定的《村民自治规章》，应该说是村规民约的延续和发展，其内容比村规民约更广泛，规定更为具体，结构安排更为合理，操作性更强，权威性更高。它是介于法律与道德之间的“准法”，是村民进行自我约束最重要的行为规范，不仅适应了国家法律法规的要求，也体现了本村全体村民的意愿和利益，从而实现了“依法治村”与“以德治村”的和谐统一。当然，该村的《村民自治规章》还需要完善。

　　村民自治贵在坚持

　　陈进：省政府参事、省政府农业顾问

　　陈进认为，该村村民自治的创意不错，是个很好的举措。如，制度中对村干部违规情况作了具体规定，乡风文明等方面也在制度中有所体现。同时，陈进认为，如何使杜楼镇村民自治建立长效机制，这个问题值得思考。

　　他认为，不能简单地把制订《村民自治规章》当作是一劳永逸的办法。把村民的参政意识培养出来是一个长期过程，不是一蹴而就的。另外，《村民自治规章》本身也需要进一步完善。

　　如何把村民自治制度建立完善起来？陈进认为，首先，要把乡、镇政府的职能从管理职能向公共服务职能转变。其次，村规民约要农民自己订，切合自身实际。第三，发展经济、促进农民增收是村民自治的基础和关键，离开这一点，村民自治将缺乏坚实的经济基础，将会是很脆弱的。

　　对于怎样建立村民自治的长效机制这一问题，陈进提出几点中肯的建议：要抓住当前新农村建设的机遇，农民成立自己的自治会，自己讨论、自己决策；建立与村民民主管理相配套的村集体经济组织，如各种农民协会等；建立村级民间组织，如农民老年协会、妇女协会等；特别要发展村级经济，提高农民的参与意识、合作意识，提高农民的综合素质。

　　陈进认为，村民自治没有一成不变的模式，要结合各地的实际情况，不能搞“一刀切”。

　　提高村民素质和参与意识

　　马璧玲：安徽日报政治新闻中心主任

　　马璧玲认为，杜楼镇探索村民自治的行动实际上是一种“回归”。从村委会的属性来说，它本来就是一个自治型的组织，只不过我国长期实行的计划经济体制使得村委会越来越带有“附属行政化”的色彩。杜楼镇杜集村率先在我省积极探索村民自治管理新模式，以“自治规章”的形式推进村民自治、民主管理，使我省在加强农村基层组织建设、推进新农村建设，向建设“自治型乡村”迈出了可喜的一步，就这一点看应该值得充分肯定。

　　她说，杜集村制订了村民自治规章和村规民约等一系列制度，对村民自治的顺利推行提供了保障。下一步就是要在此基础上总结经验，针对薄弱环节和存在的问题拿解决的办法。她认为，杜集村目前要做的是：一是大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，为发展农村基层民主培养合格的主体。二是加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境。三是建立相关的配套机制，即约束机制和激励机制，保障村民自治各项措施的贯彻执行。