其他国家行政机关及工作人员的环境行政责任追究

　　于文轩

　　《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)不仅适用于环境行政管理机关及其工作人员，而且还适用于环境行政管理机关以外的其他国家行政机关及其工作人员。

　　之所以对其他国家行政机关和工作人员设置行政处分责任，是因为环境保护法律、法规设定的环境监督管理职责不仅限于环境行政管理机关，法律、法规也为其他行政机关规定了许多管理职责，其中也包括为各级人民政府规定了环境保护职责。过去，一旦出现环境污染事故或事件，往往只对环境行政管理机关的工作人员给予行政处分，而很少处分非法干涉环保部门审批的政府领导责任，也很少处分应当把关而不把关的其他行政机关及其工作人员的失职责任。为改变这种状况，《暂行规定》对环境行政管理机关以外的其他行政机关工作人员的环境违法违纪行为也规定了行政处分。主要包括如下5个方面:

　　1.不依法履行环境管理义务。

　　依法进行环境管理，是有关国家行政机关的一项基本职责。根据《暂行规定》第4条，如果有关行政机关不依法履行环境管理义务，其相关工作人员即应受到处分。在此包括两类情形:

　　第一类是未依法制定和实施环境保护政策、法律、法规、规章和其他规范性文件，如国家行政机关及其工作人员拒不执行环境保护法律、法规以及人民政府关于环境保护的决定、命令；制定或采取与环境保护法律、法规、规章以及国家环境保护政策相抵触的规定或者措施，经指出仍不改正；违反国家有关产业政策而造成环境污染或者生态破坏。

　　第二类是未依法执行具体的环境保护法律制度，如落后工艺与设备限期淘汰制度、限期治理制度等。如我国许多环境法律、法规都规定，国务院经济综合主管部门会同环境保护等行政主管部门应当以公布淘汰工艺与设备名录的形式，要求落后工艺和设备的生产者、销售者和使用者在规定限期内停止生产销售和使用相应的工艺和设备。如果有关行政主管机关不按这一规定淘汰严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备或者产品，即为违法。根据限期治理制度，如果有关人民政府、环境保护行政主管部门或者依法设立的特定机关(如《淮河流域水污染防治暂行条例》规定的四省领导小组)对严重污染环境的企业事业单位不依法责令限期治理或者不按规定责令取缔、关闭、停产，即构成违法。

　　2.违法实施环境行政许可和审批。

　　许可和审批是国家行政机关的另外一项重要职责。《暂行规定》第5条规定了3类违法实施环境行政许可和审批的情形:

　　第一类与环境影响评价有关，具体包括:在组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实，或者对未依法编写环境影响篇章、说明或者未依法附送环境影响报告书的规划草案予以批准；不按照法定条件或者违反法定程序审核、审批建设项目环境影响评价文件，或者在审批、审核建设项目环境影响评价文件时收取费用，情节严重；对依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经批准，擅自批准其建设或者擅自为其办理征地、施工、注册登记、营业执照、生产(使用)许可证等。这些情形与《环境影响评价法》关于法律责任的规定基本一致。

　　第二类与收缴排污费有关。《排污费征收使用管理条例》对排污费的减缴、免缴、缓缴等事项做出了详细规定，如果国家行政机关及其工作人员违法批准减缴、免缴、缓缴排污费，即应受到行政处分。违法批准减缴、免缴、缓缴排污费既涉及到环境保护行政主管部门，也涉及到其他行政机关，比如地方人民政府负责人、财政部门工作人员等。

　　3.越权环境执法。

　　越权执法既包括环境行政管理机关超越权限范围执法，比如下级环保部门审批本应由上级环保部门审批的环境影响报告书，也包括其他行政主管部门超越权限范围从事本应由环保部门从事的执法活动。《暂行规定》规定的越权执法情形主要针对自然保护区管理。根据《自然保护区条例》第15条和第37条，未经批准，有关行政机关不得擅自撤销自然保护区或者擅自调整、改变自然保护区的性质、范围、界线、功能区划，不得在自然保护区开展参观、旅游活动，不得开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目，并且不得违反经过批准的方案开展参观、旅游活动。《暂行规定》第6条规定，如果有关行政机关从事了这几类活动，相关人员即应受到行政处分。

　　4.滥用职权，徇私舞弊。

　　这属于广义的渎职行为。《暂行规定》第9条和第10条具体规定了6种情形，即:利用职务便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段将收缴的罚款、排污费或者其他财物据为己有；利用职务便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益；截留、挤占环境保护专项资金或者将环境保护专项资金挪作他用；擅自使用、调换、变卖或者毁损被依法查封、扣押的财物；将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分；为被检查单位通风报信或者包庇、纵容环境保护违法违纪行为。如果国家行政机关及其工作人员从事这些活动，即应对其给予相应的行政处分；情节严重或者造成严重后果的(如致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益遭受重大损害，或者导致发生群体性事件或者冲突，严重影响社会安定等)，应当给予开除处分。

　　5.其他环境违法违纪情形。

　　根据《暂行规定》第2条第2款和第5条第(六)项之规定，如果《暂行规定》未作规定而其他法律、行政法规规定应当对某种行为给予处分，也应当给予行政处分。

　　需要注意的是，上述5类情形中的“国家机关工作人员”也包括环境保护部门工作人员。在符合前述相应违法情形时，环境保护部门工作人员也应受到行政处分。

　　(作者单位:中国政法大学环境资源法研究所)