我国环境保护领域的公众参与现状需要立法赋予更多的保障，公众参与的深入开展也在积极推动着立法的步伐 公众参与呼唤程序保障

　　◆本报记者 黄冀军

　　环境状况直接影响到公众利益，应对环境问题也同样需要公众的参与，而公众参与环境保护的形势发展也需要有合理的参与程序来加以保障，这已经成为当前环境法学界的共识，但我国环境保护领域的公众参与是否到了需要制订一部专门的法律、法规或规章来保护的时候？公众参与环境保护在哪些方面需要得到立法保障？其立法框架又应该是怎样的？

　　日前，在中国政法大学环境资源法研究和服务中心主办、美国自然资源保护委员会赞助的公众参与环境保护立法研讨会上，来自环境资源法、行政法等领域的中外专家与立法机构、民间团体、法律实务方面的代表共同对这些问题进行了研讨。

　　想参与得先知情

　　信息公开是公众参与的前提

　　确立环境法治理念，需要公众的认同和参与；制定和完善环境立法，需要公众参与；实现环境司法公正，保证环境执法的公正和效率，需要公众的积极参与和监督；实现环境守法和环境法律监督，同样离不开公众参与。而现有环境立法对公众参与环境保护的重视不足、规定的可操作性差、规定的范围过窄、确定的参与形式过于单一以及信息支持的规定有待完善，都决定了目前我国公众参与环境保护的立法亟待完善。中国政法大学环境资源法研究和服务中心副主任许可祝副教授阐述的公众参与环境保护立法必要性得到了专家们的赞同。

　　公众参与环境保护有必要立法，但这部法应该怎么立？“参与的前提条件是公开，如果情况都不了解，就会参与不进去。”全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任、行政法学专家应松年教授说。他同时认为，从立法的角度来看，除了涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私外，公众获取环境信息的权利不应有限制。

　　环境信息公开是公众参与环境保护的前提，公众参与环境保护立法首先要对环境信息公开进行明确。应当公开的环境信息既包括政府及相关部门的与环境有关的信息，也包括企业的各类环境信息。专家们认为，公众参与环境保护立法除了要规定哪些信息必须向公众公开外，还要规定以何种形式公开，公众以何种方式获取信息，企业的环境信息应由谁公开，政府部门信息公开的成本应如何解决，以及出现了虚假信息或不依法公开信息时应如何追究其责任。

　　中国政法大学行政法学教授王万华认为，在信息公开方面，完全可以借鉴国外和一些地方立法，设立信息办公室或信息官制度，来具体负责处理各类信息公开事宜。

　　美国自然资源保护委员会专家苏珊·凯西－勒夫科维茨则介绍说，大多数国家将环境信息定义为任何跟环境决策相关的信息，即这个信息并不一定是跟环境直接相关的，如果对环境决策有帮助也可以被认为是属于环境信息。很多政府是通过互联网传播来提供信息的，在一些人没有与互联网接触的渠道时，政府也会通过印刷版本的形式提供信息。

　　参与形式和渠道的多样化

　　听证不应是公众参与环境保护的最普遍形式，应建立完善的意见反馈机制

　　说到公众参与环境保护，人们想到更多的是类似圆明园整治工程环境影响听证会一样的听证会。从一个项目能否建设，到小区的餐馆油烟、噪声该如何整治，听证会带给了公众在环境保护方面更多的发言机会。但在研讨会上，专家们却提出，听证在适用上应当有数量上的限制，而对听证之外的其他听取公众意见的形式要给予足够的重视。

　　王万华教授介绍说，由于听证的成本比较高，即便在美国，其行政决定也只有1/10举行过听证，更多的是通过通告和评论程序来听取公众意见。即政府部门公布需要征求意见的事项，公众可以写电子邮件、打电话等提出自己的意见，政府部门必须阅读所有的意见，并通过意见反馈机制，将意见的采纳与未采纳情况公之于众；如果公众觉得自己的意见没有反映出来，可以要求政府部门说明理由并诉之法院；政府部门最终做出决策，但这个决策并不受多数意见的限制。

　　那么，如何来保障公众的意见能得到听取呢？国家环保总局政策法规司助理巡视员别涛认为，公众参与环境保护立法应合理设计公众评议程序和原始资料的存档备查制度，对公众的意见是否采纳要有说明和反馈机制。而反馈机制是保障公众意见得到听取的重要环节。

　　苏珊·凯西－勒夫科维茨也将如何对公众建议进行回应作为公众参与机制的重要内容。她介绍说，很多国家采取的方式是将公众的评议或评议的摘要、解释，公布在登记通报中。

　　律师界的代表则认为，现在的法律、法规中对听证内容规定得相对较多，但对问卷调查等参与形式规定得相对较少，如建设项目环境影响评价中的问卷调查规定很抽象，导致一些环评报告在取样的范围和取样的点上都很难反映可能受到影响人群的基本趋向。所以，需要立法确立一个更为量化的、更科学合理的问卷调查规程。

　　而应松年教授特别强调，根据目前行政处罚听证的实践来看，在规定公众参与环境保护听证制度时，应当明确规定，在经听证做出的处罚中，没有经听证质证的证据不能作为处罚的依据。

　　公众参与的救济

　　应建立独立的审查程序来保证公众参与，公益诉讼应成为公众参与的重要形式

　　除了规定公众参与环境保护的基本原则、环境信息公开、公众参与形式与途径外，专家们也认为，对公众参与的救济也应成为公众参与环境保护立法的重要内容。

　　当公众参与环境保护的权利受到侵害时，该怎么办？应该得到什么样的救济？苏珊·凯西－勒夫科维茨认为，应有独立的审查程序以保证公众参与环境保护的公平。获得司法救济是公众参与的重要要素之一，包括公众参与的获取信息、决策参与的司法救济和在环境法实施上的司法救济。前者是指如果公众要求获取信息或者参与环境决策时被拒绝，有一个独立的审议机制让他们获得申诉，如在波兰，上一级政府可以审议对因下一级政府拒绝行为提起的申诉；在瑞典，是设立了一个独立的法庭，审议有关公众参与的申诉；在匈牙利，则是采取了调查员制度，由调查员专门处理有关公众参与被拒绝的申诉案。后者的司法救济则是通过公众向政府投诉来完成对不守法企业的监督，政府根据投诉对违法企业采取执法行动；有些国家也赋予了公民可以直接到法院要求对违法企业强制执法的权利。

　　那么，我们能否通过向人民法院提起诉讼的形式来体现公众参与呢？中国人民大学法学院环境资源法教研室主任周珂教授认为，应将环境公益诉讼列为公众参与环境保护立法的重要内容。中国人民大学法学院李艳芳教授认为，公众参与环境保护的立法框架应包括总则、环境信息获得、参与本身和救济4个部分，而公众参与环境保护的救济途径主要是检举、控告和诉讼。

　　从环境信息公开到参与形式与途径，从参与主体的确定到救济程度的设计，公众参与环境保护立法需要涵盖太多内容。正如有些专家在研讨中所说的，公众参与环境保护立法也许不仅需要一部单独的法，它应是一个包括法律、行政法规、部门规章和地方立法在内的一个法律体系。