环境标准应准确划分和运用

　　周扬胜 徐成

　　综合其法律属性、作用对象和效果、主要功能，对目前形成和可能制定的含有技术规定的环境标准和政府文件，从学理上大体可以分为环境技术法规、环境管理技术规范、技术指南3种类型。不同性质的技术文件应采用不同形式的公文形式，所以对之予以准确划分具有重要意义。环保部门应严格区分本应由市场运作的自愿性技术标准和法规类环境标准的界

限，将有限的资源集中到环境法规体系建设中。

　　一、环境技术法规

　　环境技术法规是指法律明确授权环保部门制定的具有特定法律效力的含有技术要求的规范性文件，属于行政立法的范畴。它包括环境质量标准、污染物排放标准、危险废物鉴别标准和固体废物处理处置污染控制标准。

　　环境质量标准是国家环境保护目标的数量化，具有法定性，地方政府对环境质量负责就是要实施、达到并维持环境质量标准。同时，它还是环境立法的基础，一些环境管理制度和措施的设立都要服务于实施环境质量标准规定。排放控制标准是作用于环境行政管理相对人的，其效力产生于环境管理部门外部，应是判定排污是否合法的法定依据。

　　还有一些以规范的形式对管理相对人实施的强制技术要求。一般说来，规范采用技术性文字描述较多，强调过程控制，要求通过检查管理对象的制度体系、技术能力和操作行为来证实。规范有时又成为工艺标准。标准以数字格式为主，强调结果要求，并可经仪器检测证实。二者都可能成为技术法规的名称，关键要看是否对相对人产生强制力、违反者是否承担法律责任。

　　环境技术法规不仅规定技术要求，也包含管理规定。环境技术法规对外具有独立可执行性，同时还需要支撑体系。在我国，国家环境质量标准和国家污染物排放标准，其法律渊源应属于环保部门规章。

　　二、环境管理技术规范

　　环境管理技术规范是主要针对环保部门实施环境管理具体行为而建立的技术规则，是执行法律、法规的支撑体系，一般不直接对管理相对人产生强制性效力。如果不按照这种规范去执行，就会造成行为结果不准确、工作混乱质量差，甚至可能出现判断错误、徇私舞弊等问题。这种管理规范对内具有行政约束性，国家行政管理人员、从业人员都应当遵守。

　　当前，此类环境标准主要是环境监测规范、环境影响评价指南等，基本是环保行业标准。将来，还要制定清洁生产技术指南或审计规范等。严格说，他们不属于标准的范畴，应该按照政府规范文件管理。

　　三、自愿性技术标准与指南

　　自愿性技术标准与指南包括环境标志产品、产品中的环境指标、环保设备仪器、污染物分析方法等自愿性技术标准，以及环境工程设计技术规范指南等。尽管有些技术文件名称上冠之以规范，但其所规定的事项既不是环境管理人员也不是环境管理相对人必须遵守的，应当看成是技术指南，环境工程设计和设备的技术要求就属于此类。

　　通过对含有技术内容文件层次的划分，可以理顺他们之间的关系，对于深化政府行政体制改革转变政府职能、规范政府文件形式具有现实指导作用。环境标准建设要围绕环境质量标准、污染物排放标准和法律授权制定的有关技术规定，以及执行这些标准的环境监测规范、分析方法来制订，在有能力和必要的情况下，不排除政府发布一些指导性文件。

　　目前，政府部门往往以是否含有技术内容来采用不同文件管理方式，这并不恰当，应以文件的性质、作用、强制与否划分类型，采用不同的形式公布不同性质的技术文件，以免使利益相关方产生错误的判断。最为重要的是，应明确地告诉公众，所公布的文件是强制性的还是指导性的。

　　(作者单位:国家环保总局环境标准研究所)