环境责任一个也不能少　 ——强化法律手段推进历史性转变述评之一

　　◆黄冀军

　　温家宝总理在第六次全国环境保护大会上明确要求，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变。在“三个转变”中，环境管理要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。强化法律手段不仅是实现“三个转变”的重要内容之一，经济、技术和必要的行政办法的充分运用也有赖于强有力的环

境法律、法规作为保障和依据。因此，在当前的环境保护中，能否进一步强化法律手段，是实现环境保护综合管理、推进历史性转变的关键一环。

　　“三个转变”的提出，标志着我们环境保护从以环境换取经济发展转向了以环境优化经济增长的新阶段，在这个新阶段，我们需要一个门类齐全、功能完备、措施有力的环境法律体系。自1979年我国颁布实施《环境保护法(试行)》以来，已形成了一个较为完备的环境法律体系，但我们同时要看到，由于其中很多环境法律、法规、规章都是在重经济发展轻环境保护的时代制定的，不少法律、法规从立法原则、内容等方面都存在与以环境优化经济增长新阶段不相适应的地方，有必要根据新阶段环境保护的发展趋势、特征和需要，对之进行调整，使其适应当前和今后一个时期环境保护的要求，在环境管理中真正发挥其应有的作用。对我国现行环境法律体系中不适应的地方进行调整，就要求我们重新审视现有的环境法律体系，查找出其不足与滞后之处。

　　完善环境法律体系，首先要建立完备的环境责任追究体系，刑事责任、行政责任、民事责任是其中不可或缺的重要组成部分，三者的相互补充，有利于构建对环境污染和生态破坏者的惩罚与震慑的双重防线。而我国现有的环境法律体系过于强调环境保护中的行政管理，相对忽视了环境保护的刑事处罚和民事赔偿责任的追究，不利于法律手段在环境管理中的综合全面运用。现有的环境法律体系之所以出现了重行政轻刑民的现象，既是我国法制建设中长期存在的行政为主、“以行代刑”的传统思想在环境法制建设中的反映；同时也一定程度上是由于我国30多年的环境管理主要用行政办法解决的管理模式造成的。

　　综观我国现有环境法律、法规，我们不难发现，其中的大部分法律、法规均以环境管理行政机关为管理主体，以污染者为管理对象的行政法，其中刑事责任条款往往仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。那么，我国刑事法律中对环境犯罪的规定又如何呢？1997年《中华人民共和国刑法》在修订时虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”，并以专条规定了环境监管失职罪，但其定罪多以“导致发生重大环境污染事故”为构成要件，致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大环境污染事故的、对周围环境及居民健康造成严重影响的污染环境行为，却难以依据《刑法》规定追究其刑事责任。而行政管理中，即便对发生重大环境污染事故的违法行为，其行政处罚最高也不过100万元，在《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等法律中甚至没有规定行政罚款的具体幅度，这使得环境法律对环境违法者的威慑力大打折扣，难以全面遏制环境违法行为的发生。

　　与刑事责任的不足相对应，我国环境法律、法规中对环境侵权的民事责任规定也较少，尤其是对环境违法造成的生态环境赔偿一直未能在多数环境法律中得以体现。在我国目前的环境侵权赔偿判例中，基本上是污染者对具体受害人造成的直接损害赔偿，除《中华人民共和国海洋环境保护法》规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的”，可以由相关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求外，污染和破坏生态造成环境损失的污染者众，但承担民事赔偿责任的却鲜有其人。如在2004年的沱江特大水污染事故中，川化股份有限公司违法排放造成了3亿元的直接经济损失，专家预测恢复沱江生态环境需要5年时间，其恢复费用可想而知非常可观，但肇事企业却未对沱江生态环境恢复承担责任。

　　民事赔偿责任缺失造成的恶果，一方面是污染者大肆污染却逃脱了损害赔偿责任，另一方面却是国家和地方政府屡屡为整治环境污染和修复生态环境埋单，其实质是污染者将损害赔偿责任转嫁给了社会与污染受害者，以较小的环境成本赚取了最大化的经济利益，污染者陷入污染泥潭不愿自拔也就不足为怪了。

　　强化环境违法者的民事赔偿责任，一则可以弥补行政处罚额度较低的不足，让污染者为其违法行为付出经济上的代价，使其违法行为在经济上不可行；二则可以对受害者给予民事上的救济，并为恢复区域、流域生态环境筹集资金，真正体现“谁污染，谁负责”的环境法原则。

　　一个完备的环境责任追究体系，既需要刑罚的威慑，也需要行政管理的快捷有效，更需要民事责任的救济。我国当前环境保护的严峻现实迫切要求国家相关立法机关对现有环境法律、法规进行修订，在法律制度层面确立较为完备的环境责任追究体系，以从根本上破解“守法成本高、违法成本低”的环境顽疾。