统一监督管理别虚化　 ——强化法律手段推进历史性转变述评之二

　　◆黄冀军

　　谁来对区域环境质量负责？一个本该不存在任何疑问的问题，长期以来却一直在环境保护实践中困扰着我们。

　　区域环境质量的责任人究竟应该是谁？作为我国已实施了十几年的环境保护基本法

，1989年颁布实施的《环境保护法》第十六条明确规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”。但区域环境质量的这份责任应如何负？未负责又应如何处罚？尽管近十几年来环境法律体系建设得到了长足发展，但各环境单行法律、法规中对这一环境责任的细化和罚则却鲜有规定。缺少了责任承担所需要的细化分解和未履责的惩罚措施，法律明确规定的环境责任往往被拈轻避重，成为轻飘飘的空担子。

　　地方政府环境责任在法律制度层面上缺失，使得环境法律体系在约束政府行为时失去了最有力的一道屏障。少了法律上的责任约束，一些地方政府在环境保护与经济发展之间的短视现象愈加突出，加之我国过去在考核地方政府政绩时是以经济增长指标为依据，这都在一定程度上助长了一些地方长期存在以环境换取经济增长的思想，甚至在一些地方，政府不仅没有成为环境保护的有力捍卫者，而是站在环境保护的对立面，降低环境门槛招商引资，为污染企业撑起保护伞，为环境执法设障。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上分析“十五”环境保护指标没有完成的原因时历数了地方政府环境责任缺失的种种现象，对环境保护重视不够，重经济发展、轻环境保护；存在地方保护主义，对污染企业“心慈手软”……

　　要实现从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重、从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，我们既需要通过宣传、经济政策激励等手段引导地方政府去推动实现这种转变，我们更需要以法律强制力为后盾约束地方政府推动实现这种转变，需要从法律上确认和强化环境保护作为社会管理和公共服务重要方面的责任主体。在推进实现历史性转变过程中，法律强制力的推动作用不容小觑。当前，迫切需要对《环境保护法》进行全面修订，进一步明确地方政府在环境保护方面应承担的各项责任，根据环境保护目标责任考核结果依法进行奖惩和责任追究，以促进地方政府增强责任意识，自觉选择以环境优化经济增长的道路。

　　有责任就有监督。20多年的环境法律体系建设过程中，执法监督针对的多是环境污染者和生态破坏者，监督对象相对单一。这与我国原有环境法律、法规主要以行政管理为主约束管理相对人是一致的。从2003年9月实施的《环境影响评价法》明确区域、流域、海域建设和开发利用规划等必须进行环评，到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定主要污染物减排指标为具有法律效力的约束性指标，强化地方政府的环境责任已现端倪。这一趋势显示，随着环境保护形势的变化和政府行政体制改革的深入，环境法律、法规的调整范围必将进一步扩展，责任主体也必将呈现多元化，执法监督的对象也将呈现多元化，这就要求执法监督的形式也必须多样化。

　　从《环境保护法》到专门针对各类污染防治的环境单行法中都无一例外地规定了环保部门对本辖区环保工作或某类污染防治工作的统一监督管理，以及各部门根据自身职责在一定范围内的监督管理。在各部门分工负责的基础上，统一监督管理部门监管什么？如何监管？在各环境单行法中，统一监督管理部门除履行好法律、法规授予的属于自身职能范围内的执法监督外，一般还承担制订环境标准、进行监测等项工作，但统一监督管理如何体现在当前环境法律、法规中却涉及很少，而对其他依法行使环境监督管理权部门的违法失职行为，多由上级机关或监察机关、本级人民政府给予行政处分。如《环境影响评价法》第二十九条和三十条分别规定规划编制机关在环评中弄虚作假和规划审批机关违法审批未报送环评的规划，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。但令人遗憾的是，自《环境影响评价法》实施以来，不少地方都出现了规划环评空置的现象，不少规划未经环评即堂而皇之地审批过关，但对违规审批机关违法行为的责任追究却鲜有耳闻，致使规划环评这一保障科学决策、科学规划的环境法律制度在实践中却碰到了“软钉子”。而由于《环境影响评价法》中规划环评的相关配套法规至今未出台，使得环保部门在这一问题的监督管理上难以施展拳脚。

　　从法律设置上看，各部门的分工负责是对环境违法行为的第一道关口，统一执法监督则应该是第二道关口，统一执法依据、促进执法部门之间形成协同高效的执法合力，并对第一道关口的失职与过失进行纠正与监督，可谓“双保险”。而我国环境保护实际却是，分工负责部门履行环境职责出了问题，却难以通过统一监督管理来加以纠正，这从一个侧面反映了当前环境保护中统一监督管理的机制未能真正建立起来，其作用未能得到真正发挥，环境法律明文规定的统一监督管理往往处于被虚化的境地。

　　而随着环境保护综合管理手段的强化，地方政府及相关职能部门的环境保护行政管理职责越来越明晰、行政管理职能越来越细化，亟待建立一个有效的统一监督管理体系，并使其成为完善环境责任追究制度的重要内容。根据相关环境法律的规定，以行政法规的形式进一步明确环境保护部门的统一监督管理职责，并赋予相应的执法手段，是环境保护工作自身所具有的综合性、复杂性、艰巨性的客观要求，更是环境保护发展到新阶段实现历史性转变的客观要求。

　　统一监督管理管什么？环境法律体系的逐步完善，带来的是环境监督管理对象范围的扩大。在过去20多年的环境管理中，主要用行政办法解决环境问题，使环境监督管理的绝大部分精力放在了对排污者等行政管理相对人的管理上。目前，环境污染者的构成正在发生巨大的变化，环境法律、法规的义务主体也在发生变化，从所有制成分相对单一的工业排污者，到所有制成分多元化的第一产业、第二产业、第三产业的排污者……污染者、政府相关职能部门、地方政府，越来越多的义务主体纳入了环境法律、法规的约束范围；从单一项目造成的污染和生态破坏，到区域、流域等规划与决策的环境影响，主要污染物排放总量的减排指标，环境保护的政府履责……建设项目、规划环评、决策问责，越来越多的经济社会发展问题纳入环境法律、法规的调整范围。法律、法规规定到哪，监督管理就应该延伸到哪。

　　监督管理对象不同，监督管理的有效手段就会不同，监督管理的形式也会不同。做好新阶段的环境保护工作，就要正确认识到这种变化，认识到环境监督管理的内容与形式正在随之发生变化，再以过去计划经济体制下固有的管理模式简单地套用在新形势下的监督管理工作中，必定会觉得不适用、不好用，必然会出现事倍而功半的局面。因此，环境监督管理的对象范围扩大，既要求我们要针对不同的对象创新监督管理手段和机制，并积极推动社会和公众的力量参与到环境监督中来；同时也要求我们对目前环境监督管理中的不足与法律依据进行重新梳理，查找当前环境监督管理中与新阶段环境保护的发展形势、要求和与“三个转变”的内涵不适应的地方，加以调整和改正，以发挥环境监督管理的最大效用。

　　解决好“管什么”和“如何管”的问题，是当前强化法律手段加快推进历史性转变的重要课题，是在新的历史时期完善环境法律体系、实现依法保护环境的重要课题。这个问题解决得好坏，既是检验环保部门能否准确定位、正确履责的标准，也是衡量已有环境法律体系是否适应新时期环境保护发展形势的一把尺子。