统一监管要强化 前置审批应到位　 ——从对东阳市环境信访的调查分析基层信访问题及对策

　　◆胡加茂

　　近年来，环境信访投诉问题日益突出，不仅数量增加而且处理难度也有逐年加大之势。如何做好环境信访工作，已经成为关系到市民的生活环境与质量，甚至关系到经济的可持续发展和社会稳定的大事。笔者现对浙江省东阳市近年的环境信访情况进行总结与分析，以期探索解决信访难之道。

　　一、当前基层环境信访现状及趋势

　　2002年，东阳市共有环境信访件262起；2003年增加到649起，增长147.7％；2004年增加到960起，比2003年增长47.9％，比2002年增长266.4％；2005年截止到8月底达704起，比2004年同期增长15.7％。从这组数据可以看出，当前环境信访件数量呈快速增长趋势。

　　东阳市基层环境信访投诉还呈现了两个主要特征。一是除固体废弃物污染信访件外，各项污染信访总数呈快速增长趋势。2004年反映综合污染的信访件为194起，比2002年增长12.9倍，说明群众由对单个环境污染的关注转向对综合污染的关注。二是噪声、废气污染的投诉信访件在当年总信访件中占主导地位。2002年噪声、废气污染信访件占当年总信访件的72.1％，2003年噪声、废气污染信访件占当年总信访件的81.5％，2004年噪声、废气污染信访件占当年总信访件的68.1％。

　　此外，东阳市信访案件中还有投诉未实行环保前置审批条件案件和群体性信访案件及环境污染损农信访案件日渐增多的趋势。未实行前置审批条件的信访案件大多属于第三产业或加工点，以噪声投诉居多、废气居次。据统计，2004年集体联名来信来访反映东阳江、南江两江水质及画水镇竹溪工业园区废气污染信访件达40多起，反映鱼塘因污染发生死鱼、农作物因污染受损信访案件达13起。2005年1～8月集体联名来信来访反映污染信访案件达30多起，反映鱼塘发生死鱼、农作物因污染受损信访案件达十余起。

　　二、处理环境信访时存在的问题

　　环保部门难以发挥统一监督管理职能，相关部门没有切实履行职责，小污染源头控制不力，是造成信访处理难的主要原因。据初步统计，无照经营产生环境污染引发环境信访投诉的约占20％以上，有时高达40％以上。环保部门处理此类信访时，往往因为业主不配合、缺乏现场执法强制性措施等因素，在依法处理时存在一定的难度。而有环境信访投诉且又取得工商部门营业执照的企业或加工户，大多存在着未实行环保前置审批条件，导致信访处理难上加难。

　　随着群众环境意识的增强，信访投诉者对解决问题的质量、时间都提出了更高的要求。此外，法律、法规的欠缺以及环境法律刚性不足等问题，也是造成环境信访难处理的原因之一。从法律角度上分析，影响环境信访处理时效性主要有两方面因素。一是随着经济社会的发展，环境问题逐渐增多，废电池、“白色污染”、机动车尾气污染、生活垃圾污染、热污染等污染因素逐渐突出，处理这些信访缺乏法律依据。二是环境法律虽多，但都没有赋予环保部门强制执法手段，环境执法难以迅速有效打击违法行为。

　　城市规划的不合理性，导致了“居民包围工厂”现象日渐突出，此类信访不但日渐增多而且重复信访率高，是目前环境信访碰到的痼疾之一。城市化规模不断扩大，城市规划在不断修改、调整，而被居民包围且有一定污染物排放的企业没有相应的企业搬迁落实计划，易造成重复上访和越级上访。

　　相关技术标准、监测技术手段不适应形势需要，也影响了环境信访处理效果。在环境信访处理中经常遇到某些污染物质难以确定、鉴定，或者存在无相关技术标准、无监测技术方法及手段等现象。

　　三、解决问题的对策与建议

　　在对东阳市环境信访有关数据和问题进行深入调查和分析后，笔者认为，应不断健全完善环境法律、法规体系，加强环境技术标准的研究、制定工作，以适应当前环境执法的需要。有关部门一方面要加强研究、调研，对环境执法中发现的法律空白及早立法，无技术标准的要及早研究、制定。另一方面，要不断修改和完善相关法律、法规，逐步硬化和细化有关环境法律、法规，制定地方性法规或规章制度，增强其可操作性，使其能更好地加以贯彻执行和适应形势需要。

　　应切实加强领导，按照分级负责、归口管理，谁主管、谁负责的原则，落实抓好环境信访处理工作。领导重视、组织严密是做好环境信访工作的重要保证。此外，鉴于环保部门统一监督管理职能难以发挥这一问题，建议政府在环境保护目标责任制考核工作中，依据相关法律赋予相关部门的职能做出具体的量化考核指标，以考核相关部门环境目标责任制落实完成情况。

　　要切实加强环保审批前置条件，从严控制源头污染。为有效减少环境污染特别是第三产业或加工点产生的环境污染，必须在环保部门加强环保审批的同时，相关部门也积极把好项目审批关。凡是涉及废水、废气、固体废物及噪声等污染且符合环保审批前置条件的，必须履行环保审批前置条件，从源头控制污染。

　　另外，还要采取防范措施，争取防患于未然。对所有的城区内建筑项目实行审批制度，对餐饮娱乐业实行分步限期治理，加强对辖区流域各监控断面及重点企业的监控监测，及时掌握水质的变化情况，并对存在的问题进行分析研究，提出对应管理措施，这样才能为信访工作取得主动创造条件。

　　要建章立制、依法行政、文明执法、狠抓落实，充分运用法律手段处理信访案件。可制订、落实24小时受理人员、值班查处人员工作岗位职责，建立环境信访首问责任、挂牌销号、错案责任追究、污染事故报告、纠纷查处、环境信访配套等制度，并加强业务学习，提高依法行政、文明执法水平。

　　此外，还应不断加强环保硬件设备和队伍的建设，进一步提高环境执法水平，严厉打击环境违法行为，减少环境污染纠纷的产生。要继续加大环境监测仪器、执法车辆装备、应急处理设施、调查取证设备等能力的建设，逐渐增强对环境信访中出现的新污染因子的监测能力，深化环境执法队伍的机构设置、人员编制改革，加大对环境违法行为的打击力度，减少环境污染的纠纷及损农事件的发生。

　　(作者单位:浙江省东阳市环保局。本文获得第四届全国环境保护优秀调研报告二等奖，刊发时有删节。)