多项措施齐促节约集约用地

　　【全市土地管理工作会议及“1＋7”文件系列解读之三】

　　充分挖掘潜力，运用地价等经济手段，加大对闲置土地处理力度，积极推进旧改工作，加强空间资源开发利用——

　　多项措施齐促节约集约用地

　　国土部门有关专家解释说：“充分挖掘潜力，从在规划编制和实施中贯彻节约集约用地的原则、运用经济手段促进节约集约用地、加大对闲置土地的处理力度、积极推进旧改工作、加强空间资源的开发利用，也就是说最大可能地节约集约用地，将是深圳今后土地管理的一项目基本原则。”

　　节约集约用地从规划做起

　　《意见》明确提出，“在各层次规划中认真落实节约集约用地的原则和要求。在规划编制、审批用项目建议书、可行性研究和前期方案审查阶段，应将是否节约集约用地作为重要内容。因城市建设需要须对已出让用地的规划指标进行调整时，原则上不得扩大用地规模，应通过适当提高容积率以压缩用地规模；涉及调整容积率需要补偿的，以经济方式予以补偿，一律不再补偿土地。”

　　专家介绍说：“该条内容实际上对规划的编制和实施提出了节约集约用地的总体要求，并明确了已出让土地调整规划的基本原则。”

　　首先，《意见》指出，在规划的编制、审批用地项目建议书、可行性研究和前期方案审查阶段，应将是否节约集约用地作为重要内容。规划作为产业发展与城市建设的龙头，其是否贯彻节约集约用地的原则，将关系到规划的科学性和可行性，并将直接影响到产业发展和城市建设能否有效贯彻落实科学发展观和循环经济发展理念。目前城市规划界贯彻循环经济理念时，存在着重规划轻实施、重生态轻用地的倾向。在规划方面，已经提出的各种规划理念如生态城市规划、紧凑城市规划、集中型城市化等，基本上都是较笼统的大概念，一般没有把集约节约用地和高效用地观念落实成为整套的设计规范与规程，审批时，对规划方案是否落实节约集约用地的原则、程度如何缺乏判定的依据。因此，《意见》特别强调了在规划中认真落实节约集约用地的原则和要求。

　　其次，《意见》提出了在规划实施过程中也要认真贯彻落实节约集约用地的原则。有了好的规划，不能严格实施，或者在实施过程中具体建设项目不能按照节约集约用地的原则和要求开发利用土地，也不可能实现节约集约用地的目标。近几年来，我市部分产业用地容积率偏低，闲置土地依然存在，都是不节约集约用地的体现，需要我们从项目审查、规划许可、用地预审等环节依照节约集约用地的原则和要求进行严格把关。另外，各类规划调整，特别是对已出让土地的规划调整，也要认真贯彻节约集约用地的原则。因此，在本条中明确规定：因城市建设需要须对已出让用地的规划指标进行调整时，原则上不得扩大用地规模，应通过适当提高容积率以压缩用地规模；涉及调整容积率需要补偿的，以经济方式予以补偿，一律不再补偿土地，这就是说，对已出让土地进行规划调整应遵循以下原则：一是不得随意变更土地用途，特别是将非经营性用途变更为经营性用地；二是在用途不变的前提下进行土地置换，应遵循等地价置换的原则，尽可能在同一区域内调整用地，且不得扩大用地规模；三是因调整用途或规划指标、导致项目开发价值降低的，应采用经济方式进行补偿，今后一律不再作土地补偿。

　　所有项目一律不再减免地价

　　《意见》提出：“改变以地价减免政策鼓励产业发展的思路，取消除《关于印发〈深圳市城中村（旧村）改造暂行规定〉的通知》（深府〔2004〕177号）相关规定以外的各类地价优惠政策，建立通过税收优惠、财政补贴和专项基金扶持等政策支持产业发展的机制，避免低地价导致土地的粗放利用。通过地价手段鼓励新建工业用地高强度开发利用和旧工业用地追加投资、转型改造、提高容积率，鼓励使用存量土地，促进节约集约用地。”

　　专家解释说：“本条明确提出的要改变以地价减免政策鼓励产业发展的思路，在深圳市还是第一次。在深圳市资源紧约束和经济社会改革发展转型的关键时期，本条对于产业发展导向和产业用地集约利用具有重要的意义。”其内容主要有以下两个方面。

　　第一，大范围地取消地价优惠政策，建立其他多政策支持的产业发展新机制。深圳市在从小渔村发展成为现代化大都市的过程中，地价减免政策对城市发展、建成区的快速扩张、人口迅速增加、GDP成倍增长等起到了重要的作用。但必须承认，地价减免是在城市发展初期为追求城市化快速发展的一种措施，在土地资源紧约束、经济社会发展和城市建设达到较为高级阶段、建设和谐深圳效益深圳国际化城市战略目标等情况下，必须取消地价优惠政策。另外，必须认识到，取消地价优惠政策并不是不保障产业发展，而是要通过税收、财政补贴等政策扶持建立起一种更科学有效的产业支持新机制。

　　第二，运用地价手段促进土地节约集约利用。通过地价手段可以促进新增建设用地提高土地开发强度，已建设用地增加投入和改造力度，存量和限制土地加快消耗。

　　为此，作为“1＋7”文件之一的《深圳市鼓励工业用地集约利用的地价政策》就明确提出，鼓励新建工业用地高强度开发利用和旧工业用地追加投资、转型改造、提高容积率，对工业用地转型改造（不改变土地用途）、提高容积率的给予地价优惠。其中对于新出让的工业用地（招标、拍卖和挂牌出让的工业用地除外），按不同的容积率分段累计计收地价：容积率在1及以下部分，按现行规定地价标准的1.5倍计收；容积率在1－3.0（含3.0）之间的部分，按现行规定地价标准分段累计计收；容积率超过3.0的部分，不收地价。对于已建成的工业用地上增加建筑面积或旧工业区改造增加建筑面积的，政府给予一定的地价优惠。我市特别鼓励发展的工业项目不受该地价政策限制。

　　土地闲置将收“闲置费”

　　《意见》提出，“土地使用者依法取得土地使用权后，超过土地出让合同约定开工期限不开工的，每年按土地出让金20％收取闲置费；闲置2年以上未按土地出让合同约定开发建设的，政府依法收回土地，纳入土地储备。凡房地产开发用地闲置的，坚决按《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发［2006］37号）的有关规定处理。”

　　专家解释说，该内容强调了应加大对闲置土地的处理力度，并给出了各类闲置土地的具体处理措施。加大闲置土地的处理力度是我市提高土地利用效率，加大出让土地后期监管力度，防止土地荒芜、占而不用，促进节约和集约利用土地的重要措施之一。根据《意见》精神，需强化如下几个方面的措施：

　　第一，对于超过土地出让合同约定开发日期满一年未动工开发的，征收相当于土地使用权出让金20％的闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权，纳入土地储备。

　　第二，对于超过土地出让合同约定的竣工日期未竣工的，应纳入烂尾楼处理办法处理，对于此类用地重点在于盘活；超过2年未竣工的，收回土地使用权，纳入土地储备。

　　第三，对于房地产开发用地闲置的，坚决按《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发［2006］37号）的规定处理。

　　旧改是推进集约用地的重要途径

　　《意见》提出，要大力推进城中村（旧村）的全面改造和综合整治工作。加快出台旧城改造政策，努力实现城市建设用地以增量开发为主，向以存量整理利用为主的方式转变。加快旧工业区改造，对产业园区进行空间整合，提升土地使用价值，促进产业集聚，充分发挥园区在产业集聚和集约用地上的优势。

　　专家分析说：“该条内容提出要积极推进旧改工作并给出了城中村（旧村）、旧工业区改造的具体措施。”具体而言，本条内涵如下：

　　第一，旧改工作具有重大意义，必须大力推进。旧改工作是衡量地方经济发展水平、城市管理水平的重要标志。稳妥有序地推进该项工作，是我市城市更新、挖掘土地利用潜力的重要途径，更是节约集约利用土地的迫切需要。城中村（旧村）、旧工业区的改造可直接解决城市建设对土地的需求，增加城市容量，改善城市运行效率，有利于实现城市功能更新完善，提高土地利用效率，发展循环经济，盘活土地资源。此外，今年省政府下达给我市的经营性用地指标中，新增用地仅为1平方公里，而旧改及闲置土地盘活为2.5平方公里，由此也可见，旧改工作是推进集约用地的重要途径。

　　第二，旧改工作的主要内容。深圳市旧改工作主要包括特区内旧村、特区外自然村、旧工业区、旧墟镇和工业住宅混杂区等的改造。其中，特区内外旧村改造是增加居住用地供应、解决庞大数量人口居住问题和改造城市环境建设和谐深圳的必由之路；旧工业区改造是对产业园区空间进行合理整合、促进产业积聚和升级、提高产业用地效益、增加产业用地供给能力的必然措施。

　　第三，旧改工作的基本原则。基本原则有三：一是符合城市发展规律和整体策略；二是依据旧改规划和计划，统筹协调，稳妥有序推进；三是政府主导市场运作的务实灵活的操作模式。

　　充分利用地下空间

　　《意见》提出：“更新资源观，提高对立体空间资源的认识。在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的同时，加强地上、地下空间综合开发利用的研究和规划，做好与地面功能的衔接，使其成为城市发展空间的有力补充。加快地下交通的发展和地下空间的公共利用进程，促进地下空间的商业化开发利用。充分利用地下空间安排市政配套设施。加强对海洋资源的保护和管理，促进滩涂、岸线资源的合理利用。”

　　专家解释说，该条内容阐述了加强空间资源开发利用的总体要求和具体措施。更新资源观是近年来市委市政府提出的新的理念，要求我们重新审视各种资源，既要注重有形资源的开发利用，也要注重无形资源的开发利用，并充分挖掘各类资源利用的潜力。对空间资源的开发利用，不能仅拘泥于地上的空间资源利用，还要充分利用地下的空间资源，另外还要合理利用尚未利用的滩涂等资源，要不断提高对立体空间资源综合利用的认识。加大空间资源特别是地下空间资源的规划、开发、管理力度，充分挖掘空间资源潜力，是我市推进节约集约用地的必然要求，同时也是紧约束条件下求发展的必然选择。为此，《意见》重点从四个方面对加强空间资源开发利用提出了具体的措施和工作思路：

　　第一，加强地下空间综合开发利用的研究和规划，做好空间资源综合利用规划及相关政策研究。这是做好空间资源开发利用的基础；第二，加快发展地下交通，并以地下交通为依托，充分开发利用地下空间资源，推进地下空间的商业化利用；第三，充分利用地下空间安排市政配套设施，解决老城区市政配套设施不足但又选址困难的问题；第四，在保护、管理好海洋资源的同时，合理利用滩涂、岸线等未利用的资源。