我国环境标准存在的问题与原因分析

　　一、目前我国环境标准存在的问题

　　(一)环境标准的地位与保障国家环境安全总体目标不适应。

　　1.实施环境质量标准的管理战略和体系尚未整体形成。环境质量标准是考核生态环境质量的最好依据，是保障国家环境安全总体目标的集中体现。但是，由于环境质量标准先

于环境法律形成，并独立于环境法规体系而按标准体系运行，在构建国家环境管理战略和法规体系时，没有整体认清和明确环境质量标准的战略地位和作用。对如何达到环境质量标准目标，尚未形成科学完整的、能够反映不同环境要素特点的环境质量标准实施体系和措施，在一定程度上影响了环境质量改善整体进程。

　　2.环境质量还没有纳入国家可持续发展宏观调控体系。为保障环境安全，应当建立一套以环境质量标准为科学依据的环境质量状况监测、评价、预警机制，为经济、社会和环境可持续发展提供准确的环境信息，提高环境对经济发展、社会稳定的支撑能力。目前构建的环境管理体系还是基于“先污染，后治理”被动管理模式，环境质量还没有纳入国家发展宏观调控体系，环境质量预警机制尚未建立。

　　3.排放标准未能有效执行，污染物排放总量居高不下。由于我国长期实施“超标排污收费”的经济手段，没有及时建立“超标违法”强制措施，同时超标排污费远低于污染治理成本，排污者宁愿缴纳超标排污费而不想真正治理达标。这在客观上造成超标排污难以受到法律追究，主观故意超标排污比较普遍。排放标准的严肃性乃至环境法规体系受到严峻挑战。虽然《大气污染防治法》已经率先建立禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他污染防治领域还没有建立禁止超标排污法律规范。

　　(二)以综合为主的排放标准体系正面临科学行政的考验。

　　2000年4月29日修订的《大气污染防治法》在法律制度方面规定了“超标违法”法律制度，实际上将排放标准上升为具有强制约束力的法律规范。因此，对排放标准制修订的可行性要求也提到了与法律规范同等的高度，排放标准要做到必要性、科学性和合理性的高度统一，必须是可执行的环境法规。虽然“超标违法”是大气污染物排放标准的实施制度，但也应该看成是其他排放标准制定工作的准则和指导思想。

　　长期以来，我国形成了以综合型污染物排放标准为主、行业型污染物排放标准为辅的排放标准体系。在综合排放标准中规定，没有行业性国家排放标准的其他一切污染源均执行综合排放标准，将一些本来属于重污染行业的污染源都纳入综合排放标准。这种体系结构对于执行“超标收费”制度是可行的。然而一旦实行“超标违法”制度，则要求污染源必须达标排放。而综合排放标准可执行性很差，对很多行业缺乏针对性。尽管近年来加大了对行业性排放标准的制定力度，但综合排放标准还会在较长时间内覆盖许多行业，如何控制这些行业污染排放仍然是需要尽快解决的难题。

　　二、我国环境存在问题的原因分析

　　造成上述问题的原因是多方面的，但直接主要原因在以下3个方面。

　　1.环境标准和环境法规分离的二元体系损伤环境法律规范的整体性。

　　我国从20世纪70年代开始采用标准化手段制定、发布具有法规性质的环境质量标准和污染物排放标准。当时认为标准就是技术法规，是强制性的，必须遵守执行，标准是在标准化模式下运行的，形成了泛标准化意识。随着环境法律的陆续制定和实施，技术标准由全部强制性向强制性和推荐性相结合转变，然而，环境法规体系建设没有及时更新观念和改进立法技术，没有将环境标准融合于整体法规体系中。同时，习惯将环境标准划归技术标准体系，而忽视其社会公共环境管理的法律特征，并以此配置资源形成机制，造成了环境标准与环境法规主体系长期分离的二元体系结构。这不仅损害了环境法律体系的完整性和科学性，也降低了环境标准固有的战略地位和法律规范作用。

　　2.执行排放标准的法律规范不完善。

　　制定污染物排放标准的初衷是以此控制污染源排放，禁止超标排污。然而，我国排放标准法律规范先天不足，还没有普遍建立禁止超标排污的法律规范，对执行排放标准缺乏行政强制手段。同时，由于早期排放标准制定的技术基础不牢固，影响了标准的科学性和权威性。

　　3.环境标准体系建设能力严重不足影响了其科学性。

　　在环境标准建设方面，政府对环境标准建设资源配置严重不足，没有形成环境标准的科学技术支撑体系，制定环境标准必须开展的前期基础性研究缺乏，不能准确掌握整体环境数据和行业背景，影响了标准制定质量，与科学行政所要求的法规质量有很大差距。

　　(本文节选自“十五”国家重大科技专项《我国环境保护标准发展战略研究报告》，刊发时有删节)