让超标违法成为环境法基本原则

　　黄冀军

　　当2000年《大气污染防治法》修订时，法学界曾评论认为，由“超标收费”向“超标违法”的转变将成为环境法律体系建设的一个新起点。但时过6年，在环境法律体系中明确“超标违法”的呼声虽日益高涨，但“超标违法”却仍未成为我国环境法律中的一个基本原则。

　　“超标收费”即向超过环境标准规定的排放限值排放污染物的行为征收超标排污费，是我国污染防治类环境法律在长期计划经济条件下的一个通则。不仅在1989年施行的、作为环境保护基本法的《环境保护法》中有规定，1996年颁布的《环境噪声污染防治法》以及同年修订的《水污染防治法》等专项环境法中也作了同样的规定。

　　“超标收费”与“超标违法”的最大区别在于环境标准这把尺子在其中的认定作用和对超标排污行为的惩处方式不同。在前一种法律原则下，环境标准成为是否向排污者征收超标排污费的依据，超标排污受到征收超标排污费的处罚；而在后一种法律制度下，排污者必须严格执行国家和地方制定的排放标准，环境标准成为衡量排放污染物的行为是否合法的依据，超过标准的排污行为则属于违法行为，要追究其违法的法律责任。

　　从某种意义上说，由于我国超标排污费征收标准偏低，远低于排污者治理污染的成本，在市场经济下，作为市场主体的企业往往以追求经济利益最大化为第一要务，“超标收费”不仅难以触及排污者的痛处，反而让排污者萌生了“只要缴了超标排污费，超标就合法了”、“超标不过就是多缴点排污费”的念头，治理污染的积极性自然大打折扣，一些排污者对超标排污趋之如鹜、屡罚不改也就不难理解了。于是，在一些地方，“超标排污费”往往演化为排污者肆意排污的“护身符”。

　　与“超标收费”相比，“超标违法”不仅将环境标准作为排污合法与否的尺度，将其作为环境技术法规纳入了环境法律体系，以法律手段保障环境标准得到有效执行；同时，划定了合法与违法的界线，超标就要承担法律责任的威慑力也不容小觑。而在各地环境执法实践中，环境执法人员也纷纷呼吁将“超标违法”作为我国环境法律的一项基本原则，以进一步增加环境执法的刚性与力度。

　　推进实现历史性转变明确要求“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”，“超标违法”无疑是以法律手段解决环境问题的重要内容。6年前《大气污染防治法》明确规定“超标违法”被一致视为环境法的新突破，那么今天我们希望这个突破能成为我国环境法的基本原则，真正为违法者划定一条不可逾越的法律准绳。

　　相关链接美国环境标准的特点

　　一是环境标准按照环境法规进行管理。美国环境标准根据专门的环境法律授权，由环保局独立制定发布。在美国没有统一的环境标准说法，而是根据法律条款的不同规定，制定发布不同类型的环境标准。按照制定的目的和用途大体可以分为:环境质量标准、污染物排放标准、固体废物管理处置标准，其中环境质量标准包括了其科学基础——环境基准。美国环保局制定标准与国家标准机构没有关系，体现了环境标准的法规属性。

　　二是环境标准是各类环境管理业务制度的基本组成部分。美国环保局不是将环境标准集中到专门的标准机构进行管理，而是分散在各相关业务司进行研究和制订。

　　三是环境标准制订决策人员是环保局工作人员。美国环保局在不同业务司都设置有专门的机构承担具体的标准研究制订工作，以工作组的形式开展工作，必要的背景研究委托外部机构承担咨询。