大力加强调解工作推动“三调联动”格局的形成

　　李江

　　近年来，我省按照构建社会主义和谐社会的要求，努力推进调解工作，特别是人民调解有了较大的发展。调解工作虽然取得了一定的成绩，但是思想观念、运行机制、保障措施等方面仍有不少的问题。在新的历史时期，进一步加强调解工作，推动人民调解、行政调解、司法调解的对接联动，将会更好地维护社会稳定，促进社会和谐。

　　一、充分认识新时期加强调解工作的重大意义在新的历史时期，调解工作只能加强，不能削弱。胡锦涛同志明确指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作责任制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。”罗干同志也提出：“要高度重视各种调解在化解矛盾纠纷中的重要作用，引导干部群众把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择。”胡锦涛和罗干的讲话揭示了新的历史时期加强调解工作的重大意义。

　　1、加强调解工作是构建社会主义和谐社会的需要。我们正处在一个人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，而人民内部矛盾及其引发的群体性事件是影响稳定的最主要的因素。对于人民内部矛盾来说，调解是化解矛盾的最佳方式。化解矛盾的方式可以划分为私力救济、准公力救济（或准私力救济）和公力救济。在现阶段，私力救济往往表现为借助自身力量或非政府力量的以暴易暴或以牙还牙。准公力救济（或准私力救济）表现为以公权力为支持或公权力介入下的意思自治，即依法调解。公力救济表现为以国家强制力为后盾的判决、仲裁、裁决等。从总体上看，准公力救济（或准私力救济）即调解是最理性的化解人民内部矛盾纠纷的方式。因为，私力救济尽管很直接，效率高，但必然造成社会的失范和无序；公力救济很规范，能够解决合法性问题，但往往成本较高，并在解决合理性问题上有时乏力。而作为准公力救济（或准私力救济）的调解能够结合两者的优势、规避两者的不足，既体现合理性，又体现合法性。因此，应该把调解作为化解矛盾纠纷的主要方式。

　　2、加强调解工作是推进社会主义法治的需要。长期以来，一部分人总认为调解不利于公民权利的伸张，与法治建设相冲突。这种观点是不对的。法治只是强调法的权威，最终皆决于法，在解决矛盾纠纷的方式和渠道上并没有排斥调解。有着法治传统的美国，在面对“诉讼大爆炸”的现实危机时，也借鉴“东方经验”建立起包括调解在内的非诉讼纠纷解决机制，即ADR，90％以上的纠纷都是通过ADR解决的。而且，我们所推行的法治是社会主义法治，必须体现人民当家作主。调解充分体现了当事人意思自治，是广大群众在参与社会管理、解决矛盾纠纷中当家作主的一种重要形式。我们所推行的法治也是中国本土化的法治，必须符合中国的国情，充分吸收中国传统法律文化的合理因素。调解的一个很重要特点，就是贴近实际，贴近群众，兼顾法理，容易定纷止争，为广大群众所接受。把调解工作纳入法制化的轨道，作为社会主义法治建设的重要内容，就能为法治建设赢得更多的群众基础和社会认同，也更有利于提高广大群众的法律意识。

　　3、加强调解工作是提高党的执政能力的需要。党的执政能力建设，归根结底就是要带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。加强调解工作，可以妥善处理各类人民内部矛盾，消除分歧，统一认识，进一步巩固安定团结的政治局面，促进社会和谐。加强调解工作，就是重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题，从而密切党和人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础。调解相对于一裁了之、一判了之，似乎麻烦一些，但能赢得民心，促进国家和社会的长治久安。

　　二、切实加强人民调解，筑牢维护稳定的第一道防线人民调解在维护社会稳定、推进基层民主法制建设中具有不可替代的重要作用。进一步加强人民调解工作，对促进和谐社会建设显得尤为重要。

　　1、加强人民调解专业化建设。在新时期，人民调解工作所面临的形势和任务已发生了深刻变化，一方面人民内部矛盾凸显，新类型纠纷不断涌现；另一方面人民群众的法治观念、权利意识大大增强。人民调解员，必须既懂法律政策，又会做群众工作，素质要求比较高。因此，加强人民调解员队伍的专业化建设显得尤为迫切和重要。从我省的实际出发，在人民调解员队伍专业化建设上可以采取以下办法：一是加强人民调解员的培训工作。市、州负责乡镇、街道调委会主任的培训，县（市、区）负责乡镇、街道其他调解人员和村、居委调委会主任的培训，乡镇负责村、居委会其他调解人员的培训。二是逐步建立人民调解员持证上岗制度，即通过一定形式的考核获得证书者才能拥有调解资格。三是吸收专门工作者从事人民调解工作。可以聘请具有较高法律水平和调解能力的律师、公证员和退休的法官、检察官作为乡镇、街道兼职人民调解员，重点调解公民与法人之间、法人与法人之间的重大、疑难纠纷。四是设立由专业人员和具备调解工作素质的人员组成的“人民调解工作室”。经济发展速度较快，财政实力允许的县（市、区）可以设立人民调解工作室，实行政府购买调解服务。

　　2、加强人民调解规范化建设。加强调解场所建设，乡镇、街道调委会要有规范的调解庭，村、居调委会要有固定的调解场所。要坚持人民调解组织“六统一”的标准，即统一调委会标牌、印章、标识、程序、制度、文书；进一步建立健全调委会排查、讨论、调解、回访等各个环节的办事程序；落实调解人员、调解范围、工作原则、工作程序、工作纪律和当事人权利义务等事项的公开明示制度。

　　3、加强人民调解社会化建设。现代公民社会一个很重要的方面，就是参与社会事务的主体应逐步多元化，一些社会领域的矛盾纠纷，应该通过社会自治加以解决。因此，在加强乡镇（街道）、村（居委）两级调解委员会建设的基础上，要积极稳妥地发展行业性、区域性的人民调解组织。可以考虑在消费者权益保护委员会，在个体工商者协会、私营企业协会、物业管理协会和开发区、工业园区、集贸市场等行业和领域设立专门调委会，切实做到“哪里有人群，哪里就有调解组织”。三、充分发挥调解在治安管理中的作用，进一步提高公安机关化解矛盾纠纷的能力

　　治安管理要体现以人为本，充分考虑相对人的利益和感受，多做疏导教育工作。公安机关要依法加强治安管理，并注重在治安管理中充分发挥调解的积极作用，切实化解矛盾纠纷。

　　1、进一步拓展治安调解的范围。根据《治安管理处罚法》的规定，公安行政调解范围在原来的基础上进行了扩大。对因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的其他违反治安管理行为，如制造噪声、饲养动物干扰他人正常生活等治安案件，公安机关也可以调解处理。

　　2、对简单民间纠纷尽量现场调解。对群众要求公安机关调解处理的不属于治安行政调解范围的民间纠纷，只要因果关系简单，不需制作调解协议书就能当场调解的，公安机关尽量予以调解，对当场调解不了的，移交并配合人民调解组织或相关职能部门处理。

　　3、做好调查取证工作。要防止和克服“重调解、轻取证”的倾向。为确保调解取得良好效果，调解前要及时依法做深入细致的调查取证工作，以便查明事实、收集证据、分清责任，以便说服教育当事人，为调解创造有利条件，同时也可以保证在调解未达成协议或达成协议后不履行时，对违反治安管理行为人依法作出处罚决定。

　　各级人民政府及其行政部门也要切实加强行政调解，努力做好不同社会群体的利益协调工作。除了公安机关，民政、工商、卫生、教育、劳动、环保、农业、土地、城建等部门，都要增强用协商、调解的方法解决问题、化解矛盾的意识，认真负责地做好相关领域的行政调解工作，推动调解工作的部门协作和社会联动。

　　四、切实加强司法调解，守住维护公平正义的最后一道防线

　　在法治社会里，司法是解决矛盾纠纷的最后救济手段，也是维护社会公平正义的最后一道防线。人民法院要认真贯彻坚持“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，切实加强司法调解，努力实现办案的法律效果和社会效果的高度统一。

　　1、进一步强化调解意识，提高调解能力。人民法院和广大法官应坚持“公正司法，一心为民”，防止和克服重判轻调的思想观念。“能调则调”，就是要在认真分析案情基础上，让当事人知道判决只是溯及以往、调解包括了顾及未来，引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择；就是要在诉讼过程中尽可能依法促成当事人达成调解协议；就是要辨法析理，既解决矛盾纠纷，又消除当事人心理上的对抗。“调判结合”，就是调中有判，判中有调，调后可判，判后可调，充分体现原则性与灵活性相结合，从而达到及时有效解决矛盾纠纷的目的。人民法院要把培养法官的调解能力作为提高法官司法能力的重要内容。一判了之的法官不是合格的法官，能调会判的法官才是优秀的法官。

　　2、进一步拓宽司法调解的范围。在审理民事案件时，调解不仅要适用于一审、二审、再审和执行程序，而且适用于立案、庭前、庭中、庭后的各个阶段。要探索刑事自诉案件、国家赔偿案件和申诉复查案件的调解、协调工作，尽力化解矛盾。要进一步提高司法调解案件自动履行率，以有效减少案件进入强制执行程序。

　　3、积极探索司法调解工作新机制。可以从三个方面予以考虑：一是调审适度分工。有条件的基层法院和人民法庭，可由专门的审判人员、合议庭或审判机构，专职从事民事诉讼调解。将易于调解的案件分由专职部门或人员承担，有利于使这部分案件实现诉前或审前调解。二是建立审前调解机制。尽量安排专职调解部门或人员在审前从事调解，把调解结合在审判准备程序之中，实现“在准备中调解，在调解中准备”的机制，以求最大限度地提高调解效率，节省诉讼成本。三是进一步拓宽调解主体范围。允许法官助理、书记员参与主持调解，由主审法官对最终达成的调解方案进行指导、把关。可尝试建立退休法官参与调解的制度，根据案情吸收有关部门、单位、相关组织等社会力量参与调解。

　　五、建立“三调联动”的工作格局，充分发挥综合优势

　　要使调解成为解决矛盾纠纷的首要选择，必须推动人民调解、行政调解、司法调解的对接联动，使调解工作达到便捷、经济和权利可实现的要求。1、正确把握“三调联动”的基本原则。一要坚持党领导下的协调配合原则。各级党委要发挥好总揽全局、协调各方的核心作用，组织有关部门独立负责、步调一致地开展工作，统筹协调好各部门关系，及时解决工作中遇到的困难和问题。二要坚持维护社会稳定与维护人民群众利益相一致的原则。要把维护人民群众的现实利益与维护人民群众的长远利益结合起来，切实维护人民群众最关心、最直接的利益，及时化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，防止因调解不力，使矛盾纠纷激化升级。三要坚持依法调解与以德调解相结合的原则。调解矛盾纠纷，必须严格依据国家法律、法规和政策进行，不能背离国家法律、政策，无原则地调和，片面追求调解率。同时，在调解过程中，要教育当事人用社会主义价值观、荣辱观规范自己的行为，引导当事人遵循公序良俗，启发当事人自觉达成和解。四要坚持当事人自愿的原则。无论对是否选择、接受调解方式，还是在调解过程中，都必须充分尊重当事人的意愿，绝不能利用公共权力压制当事人接受调解。对于违背当事人意愿、损害当事人利益的调解结果要坚决依法予以纠正。五要坚持公正效率的原则。各级调解组织必须坚持公道中立、平等协商，注重兼顾双方当事人的合法权益。要做到对矛盾纠纷早发现，早调解。

　　2、积极探索和实践“三调联动”的对接模式。参照外地的经验，结合我省的实际，可以探索和推广以下四种具体对接模式：一是诉前调解。法院在立案接待时，向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，将一些未经人民调解组织调解，案情简单、争议不大，双方当事人均在同一个辖区的民事纠纷，在征得当事人同意后，暂缓立案，先由纠纷当事人所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。调解成功的，即以人民调解委员会名义出具人民调解协议书，调解不成的，由法院审查立案。二是诉中委托调解。对于民事案件，法院在立案后庭审前或审理中，将部分有可能通过调委会调解的纠纷，在征得当事人的同意后，可以将案件委托当事人所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。对于民间纠纷引发的轻伤案件，把调解贯穿于整个刑事诉讼过程中，在受理、立案、审查起诉、审判阶段中当事人有调解或和解意愿的，司法机关可以委托人民调解组织进行调解，经调解达成调解协议的，在评价和衡量此类案件的社会危害性不大的情况下，司法机关可以分别作出撤销案件、不批准逮捕、不起诉、免于刑事处罚的决定，以利于调解结果的实现。三是在公安派出所建立人民调解室。在民间纠纷较多、群众习惯于求助公安机关的乡镇、街道公安派出所设立人民调解室，由乡镇、街道人民调解组织和公安派出所各派一名同志。公安机关接受人民群众报警后，将经审查不够治安处罚的民间纠纷或治安纠纷中的民事事项移交人民调解室处理。四是建立社会矛盾纠纷调处中心。在乡镇（街道）设立由党政领导挂帅、有关部门参与的社会矛盾纠纷调处中心，与人民调解委员会合署办公，由司法所负责日常工作，对于重大矛盾纠纷由司法所代表调处中心（调委会）牵头协调各有关部门参与调处。

　　3、努力做好衔接、配合和协调工作。主要是建立三项制度，健全两个机制。一是联席会议制度。县（市、区）、乡镇、街道综治办牵头，定期召开由成员单位参加的联席会议，通报矛盾纠纷排查调处工作情况，制定工作计划和安排，协调解决存在的问题。对涉及范围广、影响大、可能诱发群体性事件的矛盾纠纷和民商事案件，要及时协调有关部门研究，提出解决意见。二是联合排调制度和联合调解制度。既要由各级综治办牵头，组织各部门、各单位开展横向的联合排调活动，也要积极做好系统纵向的排调工作，形成排调合力，提高工作效率。三是信息通报和工作交流制度。人民调解组织、有关行政部门和司法机关要及时互相通报所发现、受理的矛盾纠纷情况及调解工作情况。人民法院在审理涉及人民调解、行政调解协议的案件时，如发现问题应及时对调解工作提出指导意见。人民调解和行政调解组织，要及时做好判后的矛盾纠纷调解工作，确保法院判决的顺利执行。四是建立人民法院和行政部门指导协调工作的机制。人民法院和有关行政部门要采取多种方式，对人民调解委员会和行政调解组织的工作进行指导。人民调解、行政调解组织应根据需要邀请法院人民调解指导员和有关行政部门的专门工作人员进行业务指导，并通过建立旁听、定期培训、讲评等制度，不断提高调解员的业务素质。五是建立依法确认人民调解协议效力的机制。各级、各有关部门要认真贯彻落实《最高人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》关于“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”的规定，依法认定调解协议的法律效力。

　　人民法院要及时审理涉及人民调解协议的案件，对不违反法律、法规的人民调解协议要予以支持。人民调解被誉为“东方经验”、“东方一枝花”。它不仅是中国的，也是世界的，不仅是传统的，也是现代的。在建设中国特色社会主义的历史进程中，调解工作应当不断赋予新的内涵，担负更加重要的使命。只要我们勇于实践，锐意创新，调解工作一定会在加快湖南经济社会发展进程中发挥不可替代的重要作用，“东方经验”将在三湘大地推陈出新，“东方一枝花”将更加灿烂绚丽。（作者系省委常委、省委政法委书记）