环境法论坛　 环境群体性事件处置的实践与思考

　　戴备军

　　目前，在一些地方，环保纠纷已经成为影响社会稳定的新诱因。有效预防和处置环境群体性事件，是当前摆在各级政府以及广大环保工作者面前的一个重大而紧迫的课题。

　　一、环境群体性事件的主要特点

　　一是危害性。环境群体性事件不仅会直接给人民群众和企业造成经济损失，更重要的是群众正当的环境权益诉求可能会为极少数别有用心的人所利用，出现过激行为，严重扰乱社会秩序，破坏社会稳定。

　　二是区域性。农村已经成为环境群体性事件的多发地，不少环境群体性事件和许多环境纠纷都集中发生在农村某一较小的特定区域。长期以来，对农村污染治理重视不够，没有实施环境保护城乡统筹，特别是近几年大量城市污染企业向农村转移，农村污染治理体系尚未建立，环境污染日益严重，给农业生产和农民带来了较大影响。此外，跨省、市、县行政区交界污染纠纷也逐渐增多，存在群体性事件隐患。

　　三是效仿性。环境群体性事件发生后，负面效应往往会扩散。如以往群众对自身环境权益的维护，都是根据实际损害情况，提出“依法处理、消除污染、经济赔偿”等合理要求，而现在有时会采取激烈对抗等方式。

　　四是反复性。环境污染纠纷和相关群体性事件形成原因一般非常复杂，往往容易多次出现反复。有的一时得到平息，但时隔不久又再度爆发，而且不断升级、恶化。

　　二、引发群体性事件的原因分析

　　环境问题引发的群体性事件一般都有一个长期积累、从量变到质变的过程。从直接原因看，由于事发地污染不断加重，农民环境权益受到了侵害；群众在环境群体性事件发生前大都经历合理诉求、理性维权的过程，但这些诉求没有得到及时有效回应，合法环境权益没有得到满足，加之受少数不法分子骟动挑唆，很容易以环境保护这一“公共产品”作为诱因而引发群体性事件。但从深层次看，其发生又有着历史和社会矛盾内在变化的本质因素，有着深刻的基础性、社会性、结构性根源。

　　(一)经济增长、利益分化导致各种矛盾集中凸现。近年来，一些地方由于受经济发展不平衡的制约，农民的合法权益难以得到保障，贫富差距加大，一些群体性事件发生地周边村民容易产生不平衡心理。而环境问题关系到每一位群众的生活质量和切身利益，维护自身环境权益的诉求容易形成共识，成为矛盾不断升级进而引发群体性事件的重要原因。从近年来发生的群体性事件来看，其背后都夹杂着各种利益诉求，环境污染问题则成为争取利益的诱因以及引发群体性事件的导火索。同时粗放型经济发展导致环境问题特别是局部区域环境问题日积月累，到了矛盾质变显现之时，而一些地方领导对这一趋势性规律认识不深，重GDP增长轻环境保护，有的甚至不惜以牺牲环境为代价追求经济指标，使得局部环境污染成为引发环境群体性事件的隐患。

　　(二)农村民主进程中基层组织社会控制力弱化。改革进程中基层政府的职能转变跟不上形势需要，一些农村基层组织的社会控制力明显弱化。同时，一些村民法制观念淡薄，一旦发生利益争端，不是寻求正当的渠道来解决，而是采取聚众闹事等不正常的途径。

　　(三)部分地方政府没有真正落实科学发展观。上世纪90年代，一些地方为追求经济高增长，往往不顾环境功能区划和环境承载能力实施产业布局，甚至在一些沿江人口密集区规划建设了一批化工、医药等重污染企业，而污染治理又相对滞后，致使周边环境质量不断恶化。一些地方不尊重科学，轻率地以行政决定替代科学论证，引进高污染项目；一些地方老的污染源未治理，又产生新的污染源，旧账未还又欠新账。一些排污企业虽有污染治理设施，但设施不配套、治理不到位，工艺不合理、处理不达标，污染治理设施运行不正常，偷排、漏排现象时有发生。

　　(四)缺乏预防处置环境群体性事件的有效机制。环境群体性事件往往是环保纠纷的热点，有的群众反映了多年，拖了多年，一些地方政府对隐患性、苗头性问题重视不够、疏于分析。一些地方在环境群体性事件发生之初，对其严重性估计不足，迟报、漏报、瞒报信息的情况时有发生，导致决策延误。一些领导和工作人员不善于做群众工作，不能及时引导群众理性地认识污染治理的科学规律。一些地方在事件发生后不能及时听取专家意见，盲目决策，缺乏应对复杂情况的经验和手段。一些地方的环保部门监管不到位，未建立一系列环境应急预案，应对群体性事件能力明显不足，信息报告反馈机制不完善，人员、监测装备、技术支持不能适应现实需要。

　　三、环境群体性事件现场处置的原则

　　对已发生的群体性事件，既要有预防的措施，又必须讲究科学有效的控制和处置策略。笔者认为，在处理环境群体性事件工作中我们主要把握以下5个原则:

　　一是快速反应，控制事态。处置群体性事件必须立足于“早”，化解于“小”，着力于“解”。此类事件一旦发生，情况骤然紧急，各级环保部门必须尽快向上级报告动态情况，立即赶赴现场，组织部署，采取果断措施迅速控制污染，防止事态扩大。

　　二是梳理信息，稳定情绪。在群体性事件发生时，信息传播混乱，由于秩序混乱和部分群众情绪波动，容易偏听偏信，导致事态扩大、局面失控。因此，必须充分相信群众、依靠群众，及时披露事实真相，正确引导，消除群众恐慌情绪，防止事态进一步扩大。

　　三是分而治之，避免混乱。群体性事件发生，群众往往以获取自身利益为目的，而极少数别有用心的人在后面挑拨，一些群众难以在短时间内觉悟。开展协调和化解矛盾工作时，应该分而治之，避免因矛盾交织出现混乱。

　　四是灵活施策，分类处置。在处理群体性事件时，务必要弄清事因、群众心态和现场情况，慎重决策，具体情况具体分析，区别对待。注重把握好政府、群众、企业三者之间的主要矛盾，如确因企业污染造成的，要立即责成污染企业采取切实可行的措施，尽快整改，控制污染，做好宣传解释工作，帮助群众明晰事理。同时要切实解决好关系群众切身利益问题，做好深入细致的思想政治工作，从源头上减少群体性事件的发生。

　　五是分清是非，依法处理。处理群体性事件必须依法公正，任何不公正的偏袒和压制，都会导致矛盾的激化和事态的恶化。

　　四、预防和处置群体性事件的对策建议

　　深入开展防范和处置环境群体性事件专项行动，努力从根本上、源头上消除引发事件的土壤和条件。着重抓好以下几个方面工作:

　　(一)加快转变经济增长方式。群体性事件发生的根源在于高消耗、高排放的粗放型经济增长方式。消除污染是预防和化解环境群体性事件的关键，必须强化环境法治，提高监管能力，建立长效机制，切实加大对重点企业、重点行业、重点流域、重点区域的污染整治力度，确保有污必治、治污必清，从根本上消除引发群体性事件的土壤，维护环境安全。

　　(二)建立健全预警防范机制。环保部门必须建立和完善应急预警机制:一是建立应急体系。抓紧落实环境群体性事件处置预案，完善环境污染事故、应急处置监测、跟踪监视监测和事故报告等制度，建立健全专家和技术支持系统；督促各相关企业建立污染事故应急处置预案。二是完善信访处理、信息沟通机制。充分利用互联网等先进技术平台，以通畅信访、信息渠道为主线，以解决实际问题为核心，以基层信访工作为重点，落实信访工作责任制，依法规范信访工作行为和群众信访行为，完善快捷的信息横向沟通和上下互通机制，争取苗头性问题早发现、早处理，把问题解决在萌芽状态。三是完善公众参与环境保护的有效机制。形成以群众举报投诉、听证、环评公众参与、新闻舆论监督、环境质量和污染事故等环境信息公开体系，切实保障人民群众的环境知情权、参与权和监督权。四是强化责任追究制度，完善目标责任考核办法，严肃处理环境管理中的渎职失职责任人员。

　　(三)完善环保行政管理体制。必须理顺环境执法体制，尽快研究实行省以下垂直管理的环保行政管理体制，加快形成各部门之间职责明确、合力推进，环保部门执行有力、监管到位的良性体制。

　　(四)加强基层环保能力建设。针对农村污染严重已成为环境群体性事件多发地的现实，从有利于掌控信息、现场取证、快速查处的需要，尽快设立乡镇一级环保派驻机构。要加强环保队伍自身建设，不断提高环境执法人员的综合素质和行政执法能力。加强环境监察执法队伍和环境质量监测监控系统的标准化、规范化、现代化建设，不断提升环保队伍快速反应能力、应急处置能力和监督执法水平。

　　(作者系浙江省环保局局长。本文获得第四届全国环境保护优秀调研报告一等奖，刊发时有删节。)