明确赔偿责任 创设行政裁定 完善环境仲裁 ——谈完善污染损害赔偿制度、促进构建和谐社会(下)◆

　　孙佑海

　　一、我国污染损害赔偿立法应建立和完善哪些制度

　　1.在实体制度方面

　　第一，应当明确污染损害赔偿的责任构成要件。即承担污染损害赔偿责任应当符合下列要件:一是存在危害环境的行为；二是存在污染损害事实；三是危害环境行为与污染损害事实之间有因果关系。承担污染损害民事责任并不以存在主观过错和违法行为为要件。与此同时，应当废除《民法通则》第一百二十四条关于承担污染损害赔偿责任要以违反国家保护环境防止污染法规为要件的规定。

　　第二，应当明确赔偿的责任范围。污染损害赔偿的责任范围应当包括对直接损失和间接损失的赔偿两部分。直接损失是因污染损害而导致的法律所保护的现有财产的减少或丧失的实际价值；间接损失是在正常条件下可以得到，但因污染损害而未能得到的那部分利益。此外，对于精神损害赔偿是否应纳入污染损害赔偿的责任范围也需法律做出明确规定。

　　第三，应当规定赔偿的具体标准。无论是行政机关还是人民法院，在处理污染纠纷时，在涉及污染受害者的赔偿、补偿方面均应当有明确的裁量依据，切实解决目前存在的补偿标准偏低、补偿标准不统一等问题。

　　2.在程序制度方面

　　第一，要加快建立环境民事公益诉讼制度。针对在现行法律制度安排下没有一个适当的法律主体可以代表公共利益对污染者请求赔偿的问题，我们应当考虑建立这样一种司法机制，即在污染受害主体不确定或者受害主体过于庞大等情况发生时，能够有一个主体有资格代表所有的污染受害者在法院提起环境赔偿诉讼，即建立环境民事公益诉讼制度。

　　第二，还应当考虑建立环境行政公益诉讼制度。即对因不履行法定义务而造成或加大污染损害的行政机关，公民或组织可以基于环境公共利益提起行政诉讼，要求行政机关履行法定义务。

　　第三，建议在法院系统之外，建立专门的处理环境污染损害赔偿纠纷的机制。

　　二、我国污染损害赔偿具体的立法思路设想

　　目前，在污染损害赔偿制度的立法思路方面，存在如下几种方案:

　　一种方案是参照日本处理环境污染纠纷的经验做法，在实体法方面，制定《环境污染损害赔偿标准法》，明确对污染受害者的赔偿原则、支付赔偿费的项目内容、赔偿费的来源和支付办法。在程序法方面，制定《环境污染纠纷行政处理法》，强化非法院系统在处理污染纠纷中的作用。但是，这种方案没有涉及建立环境公益诉讼的问题，不足以解决我国日益增多的环境污染纠纷。

　　第二种方案是制定一部统一的《环境损害赔偿法》。这个法律是一个全面的、解决环境损害赔偿问题的实体法和程序法相结合的法律。但笔者认为，这种方案存在两个问题难以解决。首先，这种方案将实体法和程序法混合在一起做出规定，冲击了现有的立法体系和立法计划安排。其次，这种方案过于依赖和重视法院在解决环境污染损害赔偿纠纷中的作用。

　　近年来，有相当一部分学者特别强调由法院来解决污染损害赔偿纠纷，认为这样做能够最大限度地体现公平原则。但是，从我国的国情看，过于强调这个渠道，将很难使污染受害者的权益得到及时、有效的救济和保障。在法院解决污染损害赔偿纠纷往往需要很多的时间、精力和财力。英国司法界有一句名言:迟来的正义等于无正义。案件久拖不决势必增加诉讼成本，这往往给诉讼当事人造成难以估量的损失和伤害。

　　从我国的国情出发，笔者倾向以下的立法制度安排:

　　一是抓紧制定《侵权责任法》，在此法中设定环境污染损害赔偿篇，对解决环境污染损害赔偿制度做出系统规定，包括污染损害赔偿的责任构成制度、责任范围、赔偿的标准等内容。

　　二是抓紧修改完善《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，从司法程序上对如何进行环境民事公益诉讼和行政公益诉讼做出明确规定。

　　三是制定《环境污染损害赔偿纠纷处理法》或者相应行政法规，通过制定这个法律或者行政法规，增加污染损害赔偿纠纷的解决渠道，提高处理污染损害赔偿纠纷的效率，及时维护污染受害者的合法权益。建议将解决污染纠纷的方式，在目前的司法程序和行政调解方式的基础上，在政府系统之内，创设行政裁定制度。此行政裁定一旦做出，就具有执行的效力。这既可以充分发挥政府系统在处理污染纠纷中的优势，更将大大提高赔偿纠纷的处理效率。与此同时，应完善环境仲裁制度，适当发挥民间组织在处理环境污染损害赔偿纠纷中的积极作用，使之成为司法程序和政府渠道解决赔偿纠纷的一种有益的补充。以上法律具有程序法的性质。制定这部法律，是解决污染损害赔偿纠纷的迫切需要。它既不与《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》相抵触，也不是这些法律所能够替代的。

　　四是制定《环境污染损害健康赔偿法》或相应行政法规，明确支付赔偿费的项目内容、对污染受害者的具体赔偿标准、赔偿费的来源和支付办法等。

　　需要指出的是，今年全国人大常委会立法计划没有将《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改列入其中。目前最有效的做法就是，先由最高人民法院、最高人民检察院进行调研，就有关环境公益诉讼主体拓展等呼声较高的问题先行出台司法解释，并在某些地方进行试点，为今后立法做好准备。推动环境公益诉讼的发展，路还要一步一步走才是可行的。

　　笔者认为，以上的立法安排既适合我国的国情，也适合我国的立法制度，有利于将公平和效率很好地结合起来，有利于构建社会主义和谐社会。

　　(本文作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、国家环境咨询委员会委员、中国政法大学教授、博士研究生导师)