应建立强制与自愿相结合保险模式　 ——环境污染责任保险法律制度研究系列谈之四

　　别涛 王彬

　　6月15日，国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)。这份意见第五部分以“大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制”为题指出，要“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系……采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展……环境污染责

任等保险业务。”这一规定必将有助于进一步推动我国环境污染责任保险制度的建立。国家环保总局和中国保监会也正在为此积极探索和推动中国的环境污染责任保险制度。

　　虽然我国环境污染责任保险仍处于起步阶段，但有国外成熟经验的借鉴、国内部分行业试点的参考、社会的呼吁、国家的重视，建立我国环境污染责任保险制度是有基础的。为此，笔者提出以下建立我国环境污染责任保险机制的设想和建议:

　　一、保险方式:强制保险与自愿保险相结合的模式

　　强制保险是发展趋势，而且强制责任保险和自愿责任保险相比，存在以下优势:一是强制责任保险要求特定人必须投保，可以避免污染者不予投保或者保险公司拒绝受理，以保障受害人能够得到有效赔偿，维护社会公益；二是无论是污染潜在可能性高的企业，还是污染潜在可能性低的企业，在强制责任保险制度下一律要求投保，可防止被保险人均是高危群体而破坏保险架构；三是可以赋予受害第三者直接请求权，使受害人得以迅速获得理赔。

　　但在我国，企业环境污染责任保险意识还很薄弱，不少中小企业经济效益一般，因此，在现行法律框架下还不具备全面实行强制保险的基础，应由政府给予积极引导，鼓励企业自愿购买环境污染责任保险。另一方面，我国近年来环境污染事故频频发生，无辜受害者得不到应有赔偿的现象还比较普遍。如果完全采用自愿保险方式，必将出现受害者的损失得不到赔偿、被损害的环境得不到修复的情况。根据我国的国情和社会经济的发展，在起步阶段，可以对存在重大环境风险的行业和企业，通过现行试点，逐步推行强制责任保险。

　　对于具有重大环境污染风险并被列入强制保险范围内的企业单位，环保部门可以将其是否已经投保并能否提供污染责任保险凭证，作为审批环境影响评价、验收环保设施、核发排污许可证、审查有毒化学品登记申请等环境行政许可的基本条件。这样可以通过环保部门的行政许可职能，促使具有重大环境污染风险的企业单位自觉融入保险机制。

　　二、强制保险的适用对象:主要涉及危险物质和环境敏感区域

　　在推行环境污染责任保险的过程中，其具体对象可以先从环境危害特别巨大的领域开始，然后逐步扩大。根据我国环境污染的实际状况及其原因，在初期阶段可以选择以下一种或者多种对象:

　　1.使用危险物质作为生产原料的企业；

　　2.排放有毒污染物或者其他危险废物的企业；

　　3.位于环境敏感区的排污企业；

　　4.危险废物集中处置场所的经营管理单位；

　　5.生产具有剧毒特性的危险化学品(如砒霜)的企业；

　　6.民用核设施的经营单位。

　　关于“危险物质”，根据《重大危险源辨识》(GB18218－2000)等有关标准，危险物质是指“一种物质或若干种物质的混合物，由于它的化学、物理或毒性特性，使其具有易导致火灾、爆炸或中毒的危险”。正是由于危险物质具有易燃、易爆、有毒、有害等危险特性，如果控制不当极易发生事故，造成人员伤亡、财产损失和环境污染。我国《危险化学品安全管理条例》及其有关配套规章和标准，我国批准的有关化学品贸易方面的国际公约，都对常见的危险化学物质范围做了基本规定。

　　无论是使用危险物质作为原料的企业，还是排放含有危险物质的废物的企业，或者危险废物处置场所的经营单位、生产危险化学品的企业以及民用核设施的经营单位，其行为如果控制不当，极易发生严重环境污染事故。强制这类企业投保，对分担企业风险、保护受害者的利益都是十分必要的。

　　关于“有毒污染物”，《水污染防治法》第60条做了专门解释:“有毒污染物是指那些直接或者间接为生物摄入体内后，导致该生物或者其后代发病、行为反常、遗传异变、生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。”

　　关于“危险废物”，根据我国《固体废物污染环境防治法》第88条的规定，它是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。国家环保部门已经先后制定了危险废物名录和一系列鉴别标准。我国批准的关于危险废物的《巴塞尔公约》，也列举了主要的危险废物名录。

　　关于“环境敏感区”，根据国家环保总局2002年发布的《建设项目环境保护分类管理名录》(国家环保总局令第14号)的明确规定，环境敏感区是指具有下列特征的区域:

　　一是需特殊保护地区:国家法律、法规、行政规章及规划确定或经县级以上人民政府批准的需要特殊保护的地区，如饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、生态功能保护区、基本农田保护区、水土流失重点防治区、森林公园、地质公园、世界遗产地、国家重点文物保护单位、历史文化保护地等。

　　二是生态敏感与脆弱区:沙尘暴源区、荒漠中的绿洲、严重缺水地区、珍稀动植物栖息地或特殊生态系统、天然林、热带雨林、红树林、珊瑚礁、鱼虾产卵场、重要湿地和天然渔场等。

　　三是社会关注区:人口密集区、文教区、党政机关集中的办公地点、疗养地、医院以及具有历史、文化、科学、民族意义的保护地等。

　　三、保险责任范围:突发性污染责任与渐进性污染责任相结合

　　在确定环境污染责任保险范围时，应综合考虑受害者、保险人、被保险人的利益，通过环境污染责任保险的实施，真正达到“分担风险、保护受害者、维护社会和国家利益”的目的。如果范围过窄，对投保企业的环境风险转移得太少，赔付率低，企业就没有积极性投保环境污染责任保险。从国外的实践看，虽然保险责任范围有扩大趋势，但这种趋势不可能最终取消保险责任的限制。我国环境责任保险仍处于起步阶段，保险责任的范围不宜过宽。

　　在起步阶段，对突发性和持续性的污染事故提供保险，这不仅符合国际保险业的发展趋势，也适应污染事故发生的现状。我国目前都只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的，这是因为突发性环境风险一旦发生，受害人容易发现，损害容易认定。本着先易后难的原则，应当先行发展突发性环境风险的保险。但在实践中，因污染而造成民事赔偿的不仅仅限于突发性污染事故，还有逐渐性污染事故，污染物累积到一定程度，同样会对第三人造成人身或财产损害，且后者出现的频率和损失额要比前者大得多。因此，对持续性的环境污染事故给予保险也是客观需要。(未完待续)

　　(作者单位:国家环保总局法规司)