应将不能稳定达标作为适用限期治理的前提

　　段伟

　　限期治理制度是指对造成环境严重污染的企事业单位和在需要特殊保护的区域内超标排放污染物的已有设施，由法定机关依法做出在限定时间内完成限定治理任务的命令，逾期未完成任务者要承担法律责任的制度。《环境保护法》第十八条、第二十九条和第三十九条分别对限期治理的对象、限期治理的决定权限、违反限期治理义务所应承担的法律责任做

出了较为明确的规定，我国其他的环境保护单行法律也对之做出了与此相同或相似的规定。然而，笔者认为，我国现有限期治理法律规定存在先天不足，在执法实践中存在一些弊病。

　　《环境保护法》第二十九条规定:对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。

　　笔者存在以下疑问:何为造成环境严重污染，实践中该如何把握和界定？适用前提的模糊性是否会带来执法的随意性？限期治理的决定主体为省、市、县人民政府是否科学妥当？决定主体的权限依据企业事业单位的行政隶属关系进行划分是否科学，是否符合我国经济和社会发展的实际及趋势？限期治理的期限有多长？期限内对被限期治理对象如何进行环境监管？

　　一、有关法律缺陷及其分析

　　1.限期治理适用前提的模糊性

　　限期治理适用的前提是“造成环境严重污染”，那么，“造成环境严重污染”是指污染后果的严重性已经充分显现，污染严重后果已经发生，还是指污染行为的严重性将可能导致污染严重后果的发生呢？这种适用前提的模糊性造成了环境执法实践操作困难。这将导致限期治理对象选取的主观任意性，容易造成治理对象的遗漏，不利于超标排污企业及时治理污染源。而且，这种模糊性将导致治理目标不易确定。

　　2.限期治理决定主体为地方各级政府具有不科学性和不妥当性

　　当前，一些地方的政府难以摆正发展经济和治理污染的天平，不利于保障限期治理执行的时效性和实施的坚定性。而且，地方政府分级决定与其对当地环境质量负责之间存在冲突。

　　近年来，国家环境保护单行法律在限期治理的决定权属和程序方面做出了与《环境保护法》基本模式不同的规定，地方环境立法中也部分做出了有别于基本模式的规定，这也反映了《环境保护法》关于限期治理政府决定权基本模式的规定难以适应环境行政执法的实际。

　　3.按企业事业单位行政隶属关系划分限期治理决定权限具有不科学性

　　法律规范的稳定性与企业事业单位行政隶属关系的易变性和多元性之间的矛盾，显示了法律制度的先天不足，且易导致环境执法主体的相对不确定性和法律适用的非公平性。此外，按企业事业单位行政隶属关系划分限期治理决定权限与属地管辖规则之间发生冲突，并导致环境行政执法成本的增加。

　　4.限期治理期间的立法盲点

　　现有的法律法规对限期治理的期限均未做规定。在实践中，由于各排污者的资金、工艺和技术力量各异，各地区环境污染状况不同，因而对限期治理的期限具体操作上也不尽相同，它们主要取决于限期治理项目的规模和污染严重的程度。此外，对限期治理期限能否延长、申请延长次数及延长时限也均未做规定。因缺乏统一标准造成执法时有很强的主观色彩，容易因时、因地、因人而异。

　　限期治理时排污者是在完全停产的情况下进行治理，还是边生产边治理，或是在保持一定生产规模的情况下进行治理？对此，现行法律并未做出明确的规定。此外，法律对限期治理期间排污者所应承担的法律责任也未予明确。

　　二、限期治理制度重构设想

　　1.限期治理的决定权归属于环保部门。从法理上分析，这是限期治理的性质决定的。笔者认为，限期治理的性质是一项行政命令。《行政处罚法》第二十三条明确规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。限期治理就是环境行政执法主体在对排污者进行行政处罚的同时所做限期改正违法行为的一种命令。限期治理(实质是纠正不法行为)一定意义上说是行政执法的目的(达到合法状态)，而行政处罚只是达到行政执法目的的手段，处罚本身并不能换取违法行为的合法性，责令其限期改正是必然要求。它的性质及内容决定了限期治理权是环境行政执法主体在进行行政处罚时的固有权限，而不应把环境行政执法主体的这一固有权限进行人为的法律分割，把纠正不法行为的决定权划归政府。而从实践来看，地方政府决定限期治理的种种弊病也决定了应将限期治理的决定权赋予环保部门。

　　2.明确限期治理的适用前提。如前所述，“造成环境严重污染”具有模糊性，笔者建议，将确立不能稳定达标排放污染物作为适用限期治理的前提。这将有利于体现和保障环境标准的权威性和强制性；有利于明确限期治理对象的选取，限制决定主体过大的主观任意性，提高环境行政执法的统一性和严肃性；有利于治理目标的确定和统一。

　　3.摒弃按企业事业单位行政隶属关系划分限期治理决定权限的标准，确立以环评审批权限为依托的属地管辖规则。这样，既符合行政执法属地管理的一般规则，又符合《环境影响评价法》的主要精义及环境执法的现实需要，同时有利于实现审批机关对排污者全过程的监管。

　　4.明确限期治理的期限及治理期间排污者所应承担的法律义务。限期治理期限应当根据排污者生产情况、技术工艺特点、设备和设施运行现有能力，由有权决定机关做出合理的限期治理期限，一般不宜太长，可限定最长不得超过12个月；但对于确属治理难度大、工艺比较复杂的治理对象，可以规定被责令限期治理的排污者有权申请延长治理期限，但次数只能为1次。限期治理决定机关应当根据实际情况或专家评估意见决定排污者应采取的不停产治理、停产治理或者部分停产治理的限期治理状态。同时，应明确限期治理期间排污者所应承担的义务，如严格按照限期治理决定规定排放污染物和定期报告治理进度。

　　5.构建限期治理制度的法律责任。限期治理与行政处罚一并规定，同时适用。应确立“超标即违法”的原则，需要限期治理的排污者就是违法者。对于其不法行为，理应进行行政处罚和纠正。排污者并不能因其已被行政处罚就能换取其行为的合法性，必须在处罚的同时被责令限期治理。对于限期治理期间违反限期治理决定排污者所应承担义务的，明确法律责任，强制其依法履行限期治理决定。对于逾期未完成治理任务的排污者，在法律责任承担方面，可以参照《固体废物污染环境防治法》的有关规定，排除与罚款处罚的选择性适用规则，应当直接适用停业或关闭。

　　(作者单位:安徽省环保局)