应实现环境法制调整机制多元化

　　邓海峰

　　当前，日益严峻的环境危机已成为威胁我国全面建设小康社会的重要社会问题。尽管造成这一被动局面的原因是多方面的，但片面依赖行政手段和行政强制机制、使环境法制与市场经济条件下的社会行为模式需求脱节，也应成为其中不可不察的诱因。

　　一、环境保护中过分依赖行政手段与行政强制机制源于公法、私法的严格分界

　　行政手段和行政强制机制是世界各国在面临环境资源问题时首选的法律机制，它主要以国家的命令与制裁作为政府介入的基本方式，是一种以行政权力为主导、以公共利益为基本价值取向的法律调整与控制模式。

　　应当说，早期环境法选择行政手段和行政强制机制作为其最主要的调整方式原因是多样的，但理论上将法律严格划分为公法与私法的做法，却对上述选择结果的最终形成起到了举足轻重的作用。正是由于片面地理解和坚持公、私法域的绝对区分，导致各种以私法为基础而形成的法律调整机制无法被环境法引入。

　　传统理论之所以将环境资源法纳入公法的范畴并以行政手段作为其主要的法律调整方式，有其自身的认识论基础。近代环境问题形成的重要成因在于世界在近代对环境资源的无限需求与环境资源自身有限供给之间存在着矛盾。如何对有限的环境资源进行合理分配以协调和平衡其所承载的多元利益需求，成为法律必须及时面对和回应的问题。

　　而近代的法律基本上形成了以刑事法、行政法为代表的公法体系和以民法为代表的私法体系。由于环境资源自身的社会属性无法与当时以个体权利为形式、个人本位为诉求的民法理念相契合，而其物理属性也无法满足当时的物权制度对物的基本要求，这就使得环境资源无法被纳入物权制度乃至民事法律的调整范畴而不得不远离私法的管护。为了协调基于环境资源而产生的社会个体利益冲突及其所形成的社会公益损失，必须由政府作为公益的代表对环境资源的使用及分配进行有效的组织和管理，以社会公共利益的实现为导向协调社会、个体利益的冲突。当政府的社会作用以法律规范的形式得以确认并被普遍践行时，带有行政强制色彩的环境资源法律调整机制便形成了。

　　绝对的公法、私法二元论划分以概念法学的方法将法律归纳为两个相互独立、彼此分割的族群，认为立法、司法和法学研究也应该按照这种部门分工来进行。这种情况可能有助于各部门法自身的内部完善，但它的缺点也是明显的，易在理论研究上造成了各部门法的自我封闭，人为地割断了各部门法之间本来应有的联系和协同。由于其对不同的法律部门要有各自独立的调整对象、调整方法和逻辑体系的特别强调，致使以行政手段为主要调整方法的环境资源法被毫无保留地归入了公法的范畴。这一定性在将环境资源法与私法完全隔绝的同时，也粉碎了将各种以私法理念为基础的调整机制引入环境法的可能。

　　二、行政手段和行政强制机制的不足期待环境法制调控多元化

　　长期依赖以行政强制为主、以命令制裁为辅，通过彰显政府行为的拘束性和执行性，来达到使行政相对人无条件服从环境保护需要的法律调整机制，其弊端也是十分明显的。

　　首先，行政手段和行政强制机制适用在对象、条件、范围和程序上有着严格的限制，这就注定此种调整机制的实际作用必然是十分有限的。其次，行政手段和行政强制机制具有严厉性的特点，它的运作是单向的，完全由政府启动和推进，相对人完全处于从属与被支配的被动地位。再次，行政手段和行政强制机制产生于环境资源法形成与确立的早期，机制的主要着眼点在于“治标”而非“固本”。因此要寻求“标本兼治”的治理良策，必须以找到与行政强制机制相配伍的补充机制为前提。最后，由于不少行政强制措施在制定时无暇预先进行经济效益的衡量与比较，在实施过程中会表现出其不经济的一面，这种结果反过来会限制环境法律实施的积极效果。

　　由此可见，完全依赖于行政手段和行政强制机制来建构环境资源法律的设想和作法，无论是在理论上还是在实践中效果都不甚理想。当前，化解这一困局的唯一可行路径就是重新认识和评价行政手段和行政强制机制的地位和作用，谋求环境资源领域法律调控机制多元化局面的早日形成。

　　三、实现环境法制调整机制的多元化已具备客观条件

　　实现环境法制调整机制的多元化和现代化在客观上需要两个条件:首先，需要在现实生活中寻找到足以有效替代此机制发挥作用的新的法律调整手段；其次，需要为变换新的调整手段寻找到足以令人信服的理论根据。当前，成就这两项任务的现实基础已经具备。前者体现为以市场化价值取向为依据的调整机制的出现；而后者则反映在对公、私法逐渐走向融合这一发展趋势的认同和遵循。

　　以诺贝尔经济学奖得主科斯为代表的环境产权学派认为，环境危机的产生从根本上说是由于人们对环境资源的产权界定不明确或界定不恰当造成的，因此仅仅通过强化行政管制的方法来消除社会成本或收益与私人成本或收益之间的差异，尚不足以救治环境危机产生的全部诱因。只有准确界定并充分保护产权，运用市场调整机制的作用才能使资源的配置达到最优化。依据上述认识，目前环境法制建设的当务之急就是要尽快摒弃一元化的调整机制，着力引进体现市场化价值取向的制度设计。例如，在环境污染治理方面应重新评价排污收费、超标罚款制度与排污权交易制度的各自功能，使主要依靠市场力量配置资源的后者成为常态的调整机制。

　　如果说市场化调整机制的出现为我们提供的是一种可用的制度选择的话，那么公法、私法于上世纪初叶所体现出的融合趋势则为我们采行新的调整机制扫除了理论障碍。在公法、私法融合的时代背景下，环境法与私法关系的拉近乃至相互渗透，在客观上使原来处于公法与私法分野之间的空白地带引入了法律的观察视野。完成演化后的环境法与作为私法核心的民法在调整范围上出现了交叉，在制度设计上部分地实现了兼容，这就为重新整合两者的制度体系，将私法的理念和调控机制引入环境法中以置换其对行政手段和行政强制机制的过分依赖创造了条件。

　　因此，对环境法而言，要想尽快走出片面依赖行政手段和行政强制机制的境地，接受公法、私法日益走向融合的事实已成为其未来必然的选择。

　　(作者单位:清华大学公共管理学院)