环保万事 唯此唯重　 ——第一次全国环境政策法制工作会议综述

　　◆本报记者黄冀军

　　“小智理事，大智用人，睿智立法”。解决环境问题，政策法制是不可或缺的手段，推进历史性转变同样需要政策法制作为重要保障。在推进环境保护历史性转变的进程中，我国环境政策法制能否适应转变的要求？能否为转变提供必要的保障？

　　在刚刚闭幕的第一次全国环境政策法制工作会议上，面对众多的环境法律、法规，来自各地的代表却觉得难以解“渴”:环境法律、法规偏软，可操作性不强，尤其是对违法企业处罚过轻，难以全面遏制层出不穷的环境违法行为；环境法律、法规中约束政府行为少，致使地方保护主义在一些地方盛行，严重干扰了环境执法；不少环境法律、法规脱胎于计划经济时期，其立法思路和内容已不适应当前环境保护的需要……

　　以推进历史性转变的视角去审视现有法律、法规的不足，抓住当前有利时机，以推进历史性转变为主要任务，进一步完善我国环境政策法制体系，把环境保护纳入依法治理的轨道，成为代表们的共识。

　　违法屡现怪现象，立法“八不足”影响执法效率

　　“十五”以来，我国环境政策法制工作取得了积极进展，环境政策不断创新，环境立法取得重要突破，环境执法明显加强，执法监督得到重视和强化。但环境保护发展的新形势、推进历史性转变的新要求、环境执法中暴露出的新问题、执法相对人与公众环境法治意识的增强，都要求将进一步完善环境法律、法规，强化法律手段摆上重要议事日程。

　　一些代表认为，推进历史性转变，环境保护进入宏观决策层面，环境政策法制的重要性日益凸现，政策、法律如果长期滞后于环境保护形势的发展，就会成为阻碍环保工作向前发展的瓶颈。而在执法实践中暴露出来的环境法律、法规领域存在的问题，需要从国家层面上制订和修订相关法律、法规，需要从体系化的角度逐步完善，真正让环境违法者有所惧。

　　当被环保部门查到违法行为时，有些违法企业居然直接拿着现金到环保局门口等着出处罚通知缴纳罚款。对在环境执法实践中出现的如此“怪现象”，一位代表坦言，即使造成重大环境污染事故，至多处罚100万元，长期困扰环境执法的“违法成本低，守法成本高”、责令关停执行难等，严重影响了执法效率，让一些企业不把环境行政处罚当成一回事，“现在确实到了非改不可的时候了，处罚要让企业觉出‘疼’来”。

　　知其不足，然后改之。国家环保总局政策法规司司长杨朝飞直言当前环境立法存在八方面不足:一是缺乏对政府行为的约束性立法，地方保护主义干扰环境执法现象普遍；二是对环境违法行为惩罚力度弱，造成企业“违法成本低”，主要表现在排污收费标准低，对超标排污行为罚款数额低，对某些严重违法行为的处罚程度过轻，对造成严重后果的违法行为罚款过轻，对恶意违法行为缺少有针对性的处罚手段，环境污染损害的补偿不充分，环境民事赔偿制度不完善等；三是有关法律对某些基本制度重复过多，有些甚至在具体规定上存在矛盾；四是立法操作性差，导致环境执法难，如对一些多发的、常见的环境违法行为出现法律处罚的空洞，有些法律条文在基层执法中无法执行，有些法定处罚幅度过宽、没有量化，配套法规出台滞后，缺乏直接强制执行手段；五是对某些常见环境违法行为，法律关于审批权和处罚权的规定不尽合理；六是某些立法未能及时根据形势发展进行修订，已经严重落后于现实；七是一些领域存在立法空白，环境法律体系还不完整；八是一些立法与基层执法能力建设出现脱节等。

　　环境法律、法规的修改一定要立足环境执法的实际，围绕着当前环保工作的主线，要有一定的前瞻性，克服现有的不足。不少代表反映，尽管近年来各地进行地方环境立法时在行政处罚力度和行政强制措施方面取得了一些重要突破，但国家层面上相关领域环境法律、法规的处罚额度等规定不足，使得地方环境立法在寻求突破时频频受限，应修订《水污染防治法》等国家层面的环境法律、法规，同时使违反环境影响评价和“三同时”制度违法行为的处罚额度、处罚措施与其投资总额挂上钩，加大环境处罚力度，真正实现过罚相当。

　　界定政府环境责任，《环境保护法》修改刻不容缓

　　《“十一五”规划纲要》将到2010年主要污染物排放总量减少10％作为具有法律效力的约束性指标，而今年以来的减排状况却不尽如人意，环境法律、法规中缺乏各级政府履行法定环保职责的制约性法律制度是其中不容忽视的原因。

　　近年来，我国环境法的调整对象由过去相对单一的排污者呈现多元化趋势，行政许可、规划环境影响评价……越来越多的政府行为被纳入环境法的调整范畴。今年年初通过的《“十一五”规划纲要》确定了主要污染物减排的约束性指标，并明确约束性指标“是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标”。但目前环境法律、法规对政府环境责任规定的不足，不仅使这一责任难以落到实处，政府对环境保护的公共管理职能难以体现，而且也难以彻底解决当前环境执法中屡屡遭遇的地方保护主义障碍。

　　政府的环境责任，应当在环境保护基本法中写得明明白白。来自各地的与会代表们认为，虽然现行的《环境保护法》规定了地方政府对本辖区的环境质量负责，但长期以来，对各级政府的环境保护责任考核没有完全建立起来，政府的环境责任追究制度不完善，不仅造成很多地方政府没有对辖区环境质量负责，有些地方政府甚至包庇、纵容企业环境违法行为，地方保护主义严重干扰了正常的环境执法。这说明脱胎于环境保护服从于经济发展时期、实施十几年的《环境保护法》这部环境保护基本法已不适应目前环境保护与经济发展同步、并重的实际，应当进行修订，应从法律层面上纠正地方政府重GDP轻环保的现象，将历史性转变以法律形式凝固下来。政府的环境责任、各执法部门的环境执法责任、企业的环境责任、社会和公民的环境责任，环保部门统一执法监督的权与责都应在环境保护基本法中加以明确。

　　同时，约束性指标要求主要污染物排放总量减少，总量控制成为环保系统的工作重点之一，这就要求对COD和二氧化硫的排放要“斤斤计较”、“两两计较”。代表们认为，总量控制的工作任务有了，当前亟待配套总量控制相关的法律，明确总量控制的指标、监测和考核体系，增强环境法律、法规在当前环保工作中的支撑作用。

　　法者，国之重器。立法准确到位，可以事半而功倍。来自上海的代表将此称为“投资少、见效快”。他举例说，过去上海的扬尘问题十几个部门一起管，但成效却不大，2004年《上海扬尘污染防治管理办法》颁布后，对环保部门的统一监管和相关各部门的职责以及具体如何操作，都做了明确的规定，法律实施后，上海市的颗粒物指数呈逐步下降趋势。

　　国家环保总局局长周生贤在此次会议上提出了“用10年左右的时间，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境政策法制体系”的目标。推进历史性转变，需要环境政策法制的强力支撑，推进历史性转变也给环境政策法制带来了大力发展的有利时机，抓住时机，不断开拓创新环境政策工作新局面，成为代表们的共识。