噪声污染防治要规划优先

　　胥树凡

　　近年来，各地噪声污染投诉越来越多，其防治应进一步加强。从目前的现实情况来看，无论是噪声污染防治的法律法规体系建设、管理制度建设、管理队伍和技术队伍建设，还是污染防治对策措施的建设等方面都不尽完善、存在一定缺陷，满足不了现阶段噪声污染防治和监督管理的需要。

　　不同种类的噪声有不同的污染特性，归纳起来可将噪声污染分为:工业企业噪声污染、施工噪声污染、生活噪声污染、建筑物附属设备噪声污染和交通噪声污染。不同类型噪声的发生、传播和影响都有各不相同的特点，在噪声污染防治方面应根据不同噪声的特点，采取不同的噪声污染防治对策。噪声污染防治对策，主要应从3个方面着手:

　　一是从强度上对噪声加以控制。这主要是对产生噪声的生产工具、交通工具等采取控制措施，对其发出的噪声值提出限制性要求，作为产品生产的质量指标之一，从源头上加以控制。另外，就是对生产场所边界的噪声强度提出控制性要求，要求噪声强度必须控制在一定范围内，要求企业采取密闭、隔声等措施减小噪声强度、减轻或消除噪声对周围环境的污染。

　　二是从操作时间上对噪声加以控制。这就要求生产企业在人们生活、学习、休息的敏感时段停止生产或调整发出噪声的生产操作时间，避开对环境影响的敏感时段，从而减轻或消除对周围环境的污染。

　　三是从空间地域上对噪声加以控制。就是使噪声源与被影响的对象或区域间隔一定的空间距离，使其噪声通过空间传递逐步衰减而不对可能影响区域造成不良影响。

　　四是从生产操作方式上对噪声加以控制。这主要是对产生噪声的企业或单位，在使用生产工具、生产操作方式、生产活动的范围等方面提出控制性要求，使噪声减小到最低程度，从而减轻或消除对周围环境的污染。

　　一、噪声污染防治的基本对策和手段

　　在明确了不同类型噪声污染的特点和污染防治对策的基础上，要根据不同噪声的特点，把噪声污染防治对策贯穿到噪声污染防治的各种手段中。这些手段主要包括以下几个方面:

　　(一)运用法律的手段防治噪声污染。要根据不同类别噪声污染的特性和现行噪声污染防治法律体系建设的缺陷，对现行《环境噪声污染防治法》进行修订，提出噪声污染防治的法律原则、法律制度和管制措施。如过错责任原则、规划先行原则、无污染免责原则等。在《环境噪声污染防治法》确定的法律原则、制度、措施的基础上，还应建立一系列操作层面的法规，明确这些法律制度、原则和措施的具体操作条件、程序、结果判断和违法处置条款，使之具有可操作性。

　　(二)运用噪声控制标准的手段防治噪声污染。要根据不同类别噪声的特性，提出不同的污染控制要求，特别是在标准中体现全过程控制原则、定量控制和定性控制相结合的原则、技术措施和管理措施相结合的原则，把这些原则具体化为可操作的要求，以此作为环保部门对企业进行管理的工具，也作为规范企业环境行为的准则。

　　(三)运用技术措施防治噪声污染。要针对不同类别的噪声，制订不同的污染防治技术路线，对消声、隔声、减振等噪声污染防治设施的设计和建设制订技术规范，指导和规范噪声污染防治设施设计和工程建设活动，保证噪声污染防治工程和设施建设质量，发挥防噪降噪的作用。

　　(四)运用规划手段防治噪声污染。规划是噪声污染防治的最重要手段之一，目前的许多噪声污染问题都是由于过去不合理的规划造成的，或者说是在规划过程中没有充分考虑噪声污染因素而产生的。因此，通过科学合理的区域规划，注重区域功能布局，从空间地域上避免噪声对可能影响对象的污染，应作为今后噪声污染防治的首选措施。这样可以消除很多因规划布局不合理带来的噪声污染后遗症及难点问题。区域环境影响评价中也应把噪声功能区的合理规划纳入其中，作为重要的环境影响评价内容之一。

　　二、噪声污染防治的基本原则

　　为明确噪声污染防治管理思路，提高噪声污染防治管理效果，笔者认为，噪声污染防治管理有以下基本原则:

　　(一)规划优先原则。目前我们现实生活中的噪声污染有许多都是由于过去制订区域发展规划时，没有考虑噪声污染的防治，没有进行声环境功能区的规划和建设，或者虽进行了区域规划但没有认真执行，违反区域功能规划，随意进行建设造成的。结果使城市区域功能不明确，交通、商业、文化、工业、住宅、机关、休闲等区域混杂一团，导致噪声污染成为一个难以解决的大问题。为此，今后噪声污染防治的第一要务就是必须坚持规划优先原则。在城市区域发展规划中，明确不同区域的声环境功能，不同区域要分开，区域与区域之间要有噪声缓冲区，使区域与区域之间互不干扰。在实际工作中必须严格按规划办事，对违反区域发展规划，擅自改变声环境功能区的行为要追究行政和经济责任。

　　(二)先入为主原则。以此原则来确定噪声污染的责任。噪声污染与水、气污染不一样，没有积累和后续效应。因此，造成噪声污染的责任不能一刀切，统统归于噪声发生者，而应由后进入受噪声影响区域的一方承担责任。因为发出噪声的企业和单位在受影响区域内没有被影响对象时，并未对其任何一方造成噪声影响。如果一些单位如规划部门、住宅开发商等违反区域规划，事后在发出噪声的企业周边建设住宅等，产生噪声的企业不应负责。反之，如在已建的住宅、学校周边新建工业企业造成噪声污染的，应由新建的企业负责消除噪声污染。如是规划部门批准的，规划部门亦应负责任。先入为主的原则引入噪声污染防治管理，既保护了原住单位的利益，又可以杜绝擅自改变环境功能区、违反区域功能规划的违法行为。

　　(三)过失责任原则。由对造成噪声污染有过失一方承担噪声污染治理和消除的责任，而不是完全由产生噪声的一方负责任。比如一个产生噪声的企业在工业区域内，其噪声危害影响相对较小。规划部门或开发商要在此企业噪声影响区内建住宅、学校和医院，改变了此区域原有的环境功能，企业需新增加的噪声防治设施建设或企业的搬迁，就应由规划部门或开发商负责。

　　(四)无污染免责原则。按《环境噪声污染防治法》的规定，当产生的环境噪声超过国家规定的噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习时，才是噪声污染。因此，当一个企业的环境噪声虽然超过排放标准，但是在其周边没有被影响对象时，并没有造成实际的环境污染，可以考虑适当减轻或免除其承担降低噪声的责任。噪声无污染免责原则体现的是对企业的法律公正和科学管理。

　　(五)分类指导原则。不同类别的噪声具有不同污染特性，因此，在污染防治方面不能搞一刀切。在不同的阶段其管理的侧重点不一样，有的应侧重于通过合理规划进行事先控制，有的应侧重于噪声的强度控制，有的应侧重于空间地域的控制，有的应侧重于施工时间的控制，有的应侧重于操作规程的控制。这样才能真正有效地控制不同类型的噪声污染。

　　(作者单位:国家环保总局科技标准司)