建议实行排污总量申请收费制度

　　刘白

　　排污收费制度是我国环境保护的一项重要的经济手段，在其20多年的探索和实践过程中，为我国的环境保护工作发挥了巨大的作用。但是，随着社会经济的快速发展，环境形势的日益严峻，尤其在“十一五”环境目标确立后，笔者认为，现行的排污收费制度仍有很多不适应形势要求、亟待进行改革和完善的地方。

　　一、我国现行排污收费制度存在的缺陷

　　(一)排污收费制度的法律依据不足。

　　《环境保护法》第二十八条规定:排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《水污染防治法》第十五条规定:企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。往往有排污者认为可以存在超标排放行为，宁可缴纳超标排污费，也不愿积极治污，造成“违法成本低、守法成本高”的现象。实际上，排污就收费是针对一切排污者，对超标排放应禁止或超标即处罚，实行限期治理、限期整改或关停措施。

　　(二)部分地区的收费处于失控状态。

　　首先，排污收费测算数据的基础就是申报核定，目前有一些地方主要依靠企业自报，而这些数据的可靠性、准确性、可用性较差，而在核定过程中环保部门也难以审查到企业的真实账目。其次，污染源监测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，难以提供与实际排放相符的准确数据。因此，很难做到收费数据的准确性和科学性。

　　(三)收费处于被动状态。

　　现行排污收费的核算是以排污者的生产需求和所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在环境管理上，更多只能考虑排污者是否达标排放，而不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用来遏制区域排污总量的增加。这种收费方式难以解决环境污染总量面临的严峻形势和巨大压力。

　　(四)收费政策的不经济性。

　　一方面，排污收费低于治理成本，若协商收费差距则更大；另一方面，在收费体系中不反映环境的经济价值，既没有反映环境的所有权，也没有体现环境的稀缺性，更没有价格属性。

　　(五)不利于规范行政行为和实施有效监督。

　　在对排污费的收、管、用实行稽查监督的过程中，一方面由于一个地区排污单位可达几千家、数据几万个，在年申报、月核定中，还含有大量的环境指标，特别是各单位的产品、工艺、治理情况各有不同，排放污染物的差别很大，难以得到具体征收或确定排放污染物数量的准确可靠信息，仅凭软件资料查对，无法进行全面了解；另一方面，由于指标、依据、监测、核算等内容复杂，公开监督方面难以做到；三是在排污费的管理、使用上，有很多地方尚未能脱离行政干预，原应由财政承担的费用，仍从排污费中列支，环保部门只能也以此作为日常行政支出来源。因此，排污费的使用、管理工作难以从自身得到监督。

　　二、排污收费制度的改革建议

　　只有改变原有的排污收费模式，才能突破环境问题在经济发展中的瓶颈。笔者通过多年基层环保工作实践经验，提出如下建议:

　　(一)实行排放污染物总量申请收费制度。

　　此项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权。也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告，排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请，环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物总量交易的制度。

　　其优越性为:

　　1.核算终端由事后转变为前置。环境容量资源作为国有或公共财产，排污单位在未使用前应申请环境总量的使用权，同时缴纳使用费或排污费，将收费的核算终端前置，并不得突破总量，否则将采取行政措施，如限产、限排、停产(业)整改等，或同时实行严格的经济处罚措施。这样才能充分发挥经济杠杆作用，从源头上抓起，切实起到有效的预防和控制作用。

　　2.由被动征收转变为主动缴费。由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也不得进入环境，使环保部门从排污费的被动征收转变为排污者主动缴费。这样在征收办理程序上避免了环保人员多次上门征收、反复催缴、多次核算等多方面弊端。

　　3.有效解决执法成本高的问题。在实行总量申请收费工程中，一些数据可以直接从排污单位申请中取得，审核时可以参照环评或物料衡算数据，而无需投入大量的征收管理费用，减少检查频次，对总量排放管理转为平时抽样督察，可以大幅减少执法成本。

　　4.通过经济动力作用形成有效的环境总量准入机制。为提高区域、流域环境质量，各地针对环境质量现状都在相应提高准入门槛，而环境总量准入机制尚未纳入排污收费调节体系，在排污总量申请收费制度下，一方面可以最大限度地消除行政管理和强制措施之间的摩擦；另一方面，可促使排污单位在经济手段的调节下，在研究发展决策、生产、经营活动、各种技术设备的研发、防治资金投入时趋向更有效、更公平的污染控制体系转变，增强了经济措施的动力、活力和效力。

　　5.突破总量核查难点，便于形成监督体系。由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，会尽可能自觉主动地如实申报。同时，由于对总量申请的担心，会主动地向环保部门提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到年度生产经营成本核算，做到事前按计划设置。这既转变了事后按情节决定收费额造成无序混乱现象，也从制度上彻底有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清、道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效的监督体系。

　　(二)建立动态的附加费体制。

　　排污总量申请收费制度是以排污单位排放污染物达标情况为基础，但是在实际执行过程中时刻存在复杂而多变的动态性质。为此，笔者建议在实施禁止和处罚措施的同时，实行基本收费、附加收费双轨制。

　　实行附加费的范围主要为:一是强化对污染转移的控制，对新建项目实行附加费政策；二是对超标排放和超总量排污实行附加费政策；三是对《污水综合排放标准》中的第一类污染实行附加费政策；四是对新增或超总量申请实行附加费政策；五是对重点保护区域、流域实行附加费政策；六是对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策。

　　(作者单位:江苏省射阳县环保局)