完善我国化学物综合管理和专业管理体制

　　◆常纪文 毛岩

　　一、欧洲化学物局职能及成员国职责机构

　　《化学物注册、评估、授权和限制条例》(以下简称REACH)的导言指出，需要在共同体的层次上确保对本条例的技术、科学和行政方面的有效管理。一个实体机构“欧洲化学物局”将被创建以履行这些责任。2007年，一个新的欧盟化学物的管理局将在赫尔辛基成立，负责处理公司提交的信息，并筛选出最危险的化学物，以寻求替代品。

　　按照REACH第10部分的规定，欧洲化学物局的职能包括:管理条例规定的事项，执行条例规定的科技和行政事项，确保共同体层次上的协调性。欧洲化学物局应当在2012年6月1日接受有关其机构的评论。

　　REACH规定，欧洲化学物局应包括管理委员会、执行主任、风险评价委员会、社会－经济分析委员会、成员国委员会、信息交换和实施论坛、秘书处、上诉委员会共计8个组织。

　　REACH专门设立“成员国的职责机构”专章，对成员国的管理体制做出具体规定。在机构的组建方面，REACH第121条规定，每个成员国应当组建履行本条例分配任务、开展共同体内合作、与欧洲化学物局保持联络的机构，确保欧洲化学物局能够掌握和调动与履行职责相适应的充足资源。在成员国之间职责机构的合作方面，REACH第122条规定，成员国之间职责机构应当在实施本条例方面进行充分的合作，为此，应当相互提供必要的和有用的支持。

　　在把化学物质风险信息传达给公众的问题上，REACH第123条规定，成员国的职责机构应当把保护人体健康、安全和环境所必需的一般信息传达给公众。为了协调成员国的行为，在与成员国职责机构协商后，欧洲化学物局应当发布化学物质风险和安全使用信息指南。

　　此外，REACH在第十四部分的第125条规定了成员国的任务。此条规定，各成员国应当维持官方控制系统，开展符合实际情况的其他活动。欧盟各成员国不仅要履行欧盟指令和条例授予的化学物监管职责，还要与欧洲环境保护机构、与欧盟竞争监督机构相互沟通和协调。

　　根据以上介绍可以看出，欧盟各成员国化学物环境管理体制具有如下特点:一是强调化学物监管机构和环境保护监管机构的监管体制的配合和协调。化学物监管机构侧重于污染的预防和环境风险的控制，侧重于化学物质和化学品的生产、进口、加工、入市和使用，而环境保护机构则侧重于化学物质的污染排放标准制定、污染排放监管和对违法行为的查处。二是强调司法对行政的监督作用。不仅是国内法院可以对行政机关的行为进行司法审查，欧洲初审法院和欧洲法院也可以对各成员国的化学物环境管理行为发挥一定的司法监督作用。三是重视化学物的监管机构和环境保护监管机构之间，以及不同地域的职责机构之间的信息沟通和执法的联动性。

　　二、我国化学物环境管理体制存在的问题

　　在我国，化学物的管理体制分为综合管理体制、专业管理体制两类。如发生突发事件时，由各级人民政府负责组织应急，这就是综合管理体制。专业管理体制分为化学物销售管理体制、质量监督管理体制、进出口管理体制、安全管理体制、卫生管理体制、运输管理体制和化学物污染环境的管理体制。对于这些管理体制，有关的安全管理和污染防治立法做了具体的阐述。

　　我国《危险化学品安全管理条例》第5条对危险化学品的生产、经营、储存、运输、使用和对废弃危险化学品处置实施监督管理的有关部门以及各部门按规定应履行的职责做了具体介绍。《新化学物质环境管理办法》第5条规定:“国家环境保护总局负责制定新化学物质环境管理标准和技术规范。”第6条规定:“国家环境保护总局设立新化学物质环境管理专家评审委员会(以下简称评审委员会)。评审委员会负责对新化学物质的环境影响进行评估，并向国家环境保护总局提交书面评估意见。”《废弃危险化学品污染环境防治办法》第6条规定:“国务院环境保护部门对全国废弃危险化学品污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方环境保护部门对本行政区域内废弃危险化学品污染环境的防治工作实施监督管理。”

　　可见，我国的化学物管理体制也是采取分工负责的。但是和欧盟的管理体制相比存在以下缺陷:一是协调不够，管理体制分野太明显，如没有协调执法和联合执法的机制。二是一些立法扩充部门职权，而忽视其他部门依法享有的法权。如《危险化学品安全管理条例》仅赋予环保部门以“负责废弃危险化学品处置的监督管理”、“负责调查重大危险化学品污染事故和生态破坏事件”、“负责有毒化学品事故现场的应急监测”的职责，却忽视了国务院应急预案赋予环保部门的应急指挥和应急指挥咨询的职权。三是一些规定不科学。如《危险化学品安全管理条例》赋予环保部门的是事后的污染防治权，但事实上，环保部门行使清洁生产审计、现场检查等与安全生产有关的职权既是必要的，也是《环境保护法》所认可的，而条例却没有体现这一点。所以，必须强调部门职权设立的科学性以及职权行使的相关性和协调性。

　　三、完善我国化学物环境管理体制

　　(一)综合管理体制

　　综合管理体制是国务院和各级地方人民政府的管理分工和权限。国务院和各级地方人民政府应当负责以下事项:(1)相关规划的审批；(2)安全与污染应急预案的审批或者协调；(3)相关部门职权的划分、调整与协调；(4)应急指挥之权。这些职权的基础是中央政府和地方政府负责的法律规定。

　　(二)专业管理体制

　　完善化学物销售管理体制。工商行政管理部门依据有关部门的批准、许可文件，核发化学物品生产、经营、储存、运输单位营业执照，并监督管理危险化学物市场经营活动。国务院商业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府商业行政主管部门，负责化学物的销售生产管理。

　　完善质量监督管理体制。质检部门负责发放化学物及其包装物、容器的生产许可证，负责对危险化学物、包装物、容器的产品质量实施监督，并负责前述事项的监督检查。

　　完善进出口管理体制。海关部门负责根据有关部门的审批结果享有对化学物的进出口管理职权。

　　完善安全管理体制。国务院安全生产行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府安全生产行政主管部门，负责化学物和企业的安全生产、储存和销售的运输。在销售环节的执法，应当和商业部门和工商部门的执法机制相协调。

　　完善卫生管理体制。卫生行政部门负责危险化学物的毒性鉴定和危险化学物事故伤亡人员的医疗救护工作，负责含化学物质的医疗器械的生产和进出口审批。

　　明确司法部门的职责。公安部门负责化学物犯罪的刑事调查。法院负责受理和审理有关化学物环境管理行政诉讼和污染损害等方面的民事诉讼。

　　进一步完善环境管理体制。国务院环境保护行政主管部门对全国废弃危险化学物污染环境的防治工作实施统一监督管理；县级以上地方环保部门对本行政区域内废弃危险化学物污染环境的防治工作实施监督管理。环保部门负责废弃危险化学物处置的监督管理，负责调查重大危险化学物污染事故和生态破坏事件，负责有毒化学物事故现场的应急监测和进口危险化学物的登记，并负责前述事项的监督检查，负责应急救援的咨询和部分事件的现场指挥工作。国家环保总局负责制定新化学物质环境管理标准和技术规范。环保部门应当参与化工行业的企业安全生产检查。此外，环保部门应当负责现有化学物和新化学物的环境风险评估审查工作，评审委员会负责对新化学物质的环境影响进行评估，并向国家环保总局提交书面评估意见。

　　此外，还应建立运输管理体制、联合执法体制以及协调执法的体制。

　　(作者单位:中国社会科学院法学研究所)