欧盟化学物环境管理法的基本原则

　　◆常纪文

　　欧盟化学物环境管理法的基本原则既体现在环境立法之中，又体现在与环境保护有关的化学物立法之中，因此了解欧盟化学物环境管理法的基本原则，两方面的研究缺一不可。

　　一、欧盟环境立法中有关环境保护基本原则的规定

　　欧盟环境保护的条例、指令、建议等规范性文件和判例，在区域层次上确立或体现了综合性考虑原则、风险预防与损害预防原则、源头整治原则、污染者付费原则、合作原则、知情原则、公众参与原则等。这些原则基本上得到了成员国立法的采纳，如法国1998年的《环境法典》规定了4项基本原则，即预防为主的原则、采取预防和纠正并举的原则、谁污染谁治理的原则、参与原则。

　　一些欧盟成员国对区域层次立法规定的环境法基本原则进行了创新或者补充的规定，如比利时和荷兰确立了环境质量维持原则，德国宪法法院确立了合作原则，西班牙提出了源头整治、生产者责任、地区差异、科学基础和整合原则。

　　二、欧盟化学物立法中有关化学物环境管理基本原则的特别规定

　　欧盟化学物立法非常注重与环境管理要求的衔接。如《化学物登记、评估、授权和限制条例》(以下简称REACH)的导言指出:“本条例遵守《欧盟基本权利宪章》所规定的基本权利和原则，特别是，本条例寻求完全遵守《欧盟基本权利宪章》第37条规定的环境保护原则和可持续发展原则。”在这个思想的指导下，REACH及其他相关条例、指令规定和体现了化学物环境管理领域的基本原则。

　　(一)预防原则、责任原则、谨慎原则

　　REACH在其导言中规定，“需要采取按照预防原则更多的措施去保护公众健康和环境”，“为了确保环境得到保护，确保人体健康，特别是相关的人群身体健康和可能容易受到影响的潜在人群的健康，高度关注的物质，应当按照风险预防原则，采取谨慎的行动。”可见，预防原则、责任原则、谨慎原则是化学物环境管理的法定原则。其中预防原则是支撑性的基本原则，如REACH第1(3)条规定:“本条例建立的原则基础为:确保生产者、进口者和下游用户的生产行为、入市行为和使用行为不对环境和人类健康产生相反的影响。此原则的确立，是由‘预防原则’支撑的。”

　　(二)良好实验室实践原则

　　REACH的导言规定，如果测试得到实施，应当遵守1986年的《关于协调成员国有关保护实验和用于其他科学目的的动物的法律、条例和行政性规定的理事会指令》和其他相关的法律要求，保护实验动物。在毒物学和生物毒物学的实验中，2004年的《关于协调成员国有关良好实验室实践原则的运用和对化学物质测试的良好实验室实践原则的运用进行查证的法律、条例和行政性规定的欧洲议会和理事会指令》设定的良好实验室实践要求，应当被遵守。第13(4)条规定，生物毒性实验和毒理实验应当符合2004/10/EC指令规定的良好实验室实践的原则或者欧盟委员会、欧洲化学物局认可的与86/609/EEC要求一致的其他国际方法标准。

　　(三)替代原则

　　REACH在规定“本条例应当促进危险物质的替代方法的发展”之后，对2001年欧盟委员会颁布的《欧盟未来化学物的政策战略白皮书》规定的替代原则进行了两个方面的发展:一是对于危险性的化学物，一旦出现相对安全的替代品，就应该进行系统性的替代。如REACH的导言规定:“本条例的一个重要目的是，在经济和技术可行的前提下，建立的新系统应得到鼓励，在特定的情况下应当确保高度关注的物质最后被较小危险的物质和技术所替代”。二是测试方式的替代，如REACH规定，“通过提供相同的测试结果的替代方法所得到的信息，如这种信息来源于有效的定性方法和定性结构活动方法，或者来源于结构相关的物质，其产生应当得到许可”。即将成立的欧洲化学物局的一个重要职责就是负责处理公司提交的信息，并筛选出最为危险的化学物，以寻求替代品。

　　(四)相称原则

　　相称原则是指化学物环境管理的要求、措施应当和化学物的登记、风险管理需要、使用量、环境保护需要相一致，审批结果、管理措施应当和行为人的条件基本相一致，处罚结果应当与违法行为的性质、程度相一致。如关于对违反本条例的惩罚问题，REACH第126条规定:“各成员国应当制定规定，以实施本条例，惩罚违反本条例规定的行为，惩罚措施应当是有效、与违法行为相称和劝戒性的。”对管理措施的相称性，REACH第61条规定:“对现行授权做出评价决定时，如果环境发生变化，比如可以获得符合第60(5)条规定的适当替代物质和技术，或者变更了的环境使授权不再合适，欧盟委员会在考虑相称原则的基础上可以修正或者撤回授权”，“在产生严重和即时的人体健康和环境风险的情况下，欧盟委员会应当根据相称原则，在评价结论出来之前中止授权”。

　　按照《欧盟条约》的规定，欧盟主要成员国都通过国内立法措施充分地承认、吸收和转化了欧盟现行化学物环境管理法的基本原则。如德国和丹麦的《化学物质和化学品法》把上述原则转化或者演绎成化学物的全过程管理原则、风险预防原则、损害结果预防原则、风险管理原则以及生产者与进口者负责、合作原则等。

　　三、欧盟化学物环境管理法的基本原则对我国的启示

　　我国环境法确立和体现了如下基本原则:环境保护的权益平衡、协调与制约原则，协调发展原则，环境问题防治的预防性、综合性、整体性与全过程原则，环境保护知情原则，环境保护公众参与原则，环境责任原则。和欧盟相比，谨慎原则和合作原则在我国环境立法中还没有得到充分体现。

　　虽然我国没有化学物环境管理基本法，不可能集中规定或者体现化学物环境管理法的基本原则，但是一些专门的化学物立法也确立了一些具体的原则，如《废弃危险化学品污染环境防治办法》第4条规定:“废弃危险化学品污染环境的防治，实行减少废弃危险化学品的产生量、安全合理利用废弃危险化学品和无害化处置废弃危险化学品的原则。”其他的一些原则，如风险预防、源头控制等原则，也在《新化学物质环境管理办法》等条例或者规章中得到一些体现。和欧盟相比，替代原则、相称原则、良好实验室实践原则在我国还没有成为基本原则，风险预防和源头控制原则的立法确认和体现还不够。

　　笔者认为，在我国化学物立法中之所以出现这样的问题，原因有两个:一是高水平地保护环境和人体健康的目的还没有得到环境立法和化学物立法的明确承认和体现，缺乏适当目的的指引，科学的原则体系是难以建立的。二是和欧盟相比，我国的化工行业发展比较落后，化学物环境管理制度比较落后，不可能吸收和消化欧盟立法规定的高标准原则。

　　在贸易自由化和全球化的今天，我们应当借鉴和吸收欧盟化学物环境管理法的基本原则。首先，应当修订《环境保护法》，确立高水平保护环境和人体健康的目标；在现有原则的基础上明确承认或者充分体现环境保护知情原则、谨慎原则和合作原则。其次，制定《化学物环境管理法》或者《化学物环境管理条例》，在基本原则部分，明确规定或者体现协调发展的原则，风险预防、源头控制原则，环境管理的综合性、整体性与全过程原则，生产者、进口者、加工者承担化学物安全评价、提交信息、承担申报登记责任的原则，谨慎原则，技术、物质替代原则，相称原则和良好实验室实践原则。第三，对于一些目前明确规定条件不成熟的原则，如“替代原则”的子原则——禁止不必要的动物实验原则，可以在特殊的化学物环境管理条例或者规章之中逐步加以体现。最后，在《环境保护法》修订及《化学物环境管理法》或《化学物环境管理条例》制定后，按照它们确立或者体现的基本原则，对现有化学物环境管理法的具体原则进行调整。

　　(作者单位:中国社会科学院法学研究所)