应确立“按日计罚”制度　 专家认为不违背“一事不再罚”原则

　　◆本报记者 黄冀军

　　对环境违法企业进行处罚，罚多少、如何罚才能让其产生痛感，继而自觉改正自身的违法行为？从前不久十届人大常委会第二十九次会议审议《水污染防治法(修订草案)》时委员的建议，到环境法学界的讨论，越来越多的人建议将“按日计罚”写入《水污染防治法》。

　　“按日计罚”来源何处？在实践中是否可行？具体法条应如何设计？在日前由国家环保总局环境监察局和美国环保协会联合主办的中国环境监察执法效能研究一期总结会暨《水污染防治法》“按日计罚”处罚方式研讨会上，北京大学法学院教授汪劲对“按日计罚”制度进行了论证，并提出了具体的法条设计，这一观点得到了与会专家、学者的支持。

　　“按日计罚”的法条设计

　　每个涉及罚款的法律责任条款中都确立“按日计罚”制度，并增加一个总括性条款规定“按日计罚”制度应当如何实施

　　汪劲认为，当前环境立法不足和现在的政府体制造成了环境执法出现了“五有五无”现象，即“有原则的无制度，有制度的无措施，有措施的无强制，有强制的无保障，有机构的无人、物”。针对当前环境执法偏软的现象，他指出，把“按日计罚”制度作为督促企业限期治理的措施，这将使环境执法更具有威慑力，有利于环境行政命令的有效执行。

　　汪劲解释说，实行“按日计罚”，在不少普通法系国家和大陆法系国家中都存在，在各国立法中，这一制度主要适用于污染防治立法领域。但法系不同，其含义也有所不同，在英国、美国等普通法系国家中，主要是指由法定环境行政机关对非法排污行为，按照非法排污行为的天数给予的行政处罚，是作为一种处罚手段来运用的，其设立的依据是“过罚相当”。而在德国、法国等大陆法系国家中，“按日计罚”则是指由法定环境行政机关对非法排污行为给予行政处罚的同时，对违法行为者以及对可能的违法行为提出一定限期的改善命令和要求，在期限到达之日若被命令者未予改正或者未达到命令要求，则以违反命令为由从行政命令发布之日起计算按日给予处罚，是作为行政执行罚来运用的，其设立的依据是不执行行政命令。

　　在谈到如何在修改《水污染防治法》时增加“按日计罚”制度的法条设计时，汪劲指出，我国的法律制度具有大陆法系的特点，因此，应将“按日计罚”制度设置为执行罚措施。在具体的法条设计上，首先，在《水污染防治法》中每个涉及罚款的法律责任条款中都确立“按日计罚”制度；然后，增加一个总括性条款规定“按日计罚”制度应当如何实施。对于每日处罚额度，原则上应考虑以最轻微的违法行为为标准设定处罚下限，以最严重的违法行为为标准设定处罚上限。

　　“按日计罚”的性质

　　只是处罚额度的计算方式发生了变化，不违反“一事不再罚”原则

　　“按日计罚”制度能否起到震慑违法企业的作用？重庆市环境监察总队总队长唐幸群对此给出了肯定的回答。今年9月1日新修订的《重庆市环境保护条例》规定了“按日计罚”制度，《条例》实施的当天，环保部门就查到了一家企业违法，执法人员下达了立即改正违法行为通知书，当9月3日执法人员再次检查时，企业依然没有改正，执法人员向其说明了《条例》修订实施后将采取“按日计罚”的措施后，企业马上改正了违法行为。

　　唐幸群认为，“按日计罚”制度可以说是目前改变“守法成本高、违法成本低”的最好方式。在此前，执法人员曾对重庆市的一家企业进行过调查，2000年到2007年间，环保部门一共对这家企业处罚了52次，最多的一个月处罚了两次，但是共计罚了241万元。可是，企业在这期间的违法收益在7000多万元，企业为何屡查不止就不难理解了。

　　是否在立法中规定“按日计罚”的争论中，有人认为“按日计罚”制度违反了《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则，是对一个环境违法行为给予了多个行政处罚。对此，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，“按日计罚”并不违反行政处罚中的“一事不再罚”原则。

　　姜明安认为，一个行政处罚中可以包含着几种处罚方式，如发现一个违法排污行为，可以同时责令其停止违法排污行为、罚款等。“按日计罚”制度只是行政罚款的计算方式上发生了变化，仍是一个行政处罚行为，不是多个行政处罚行为。

　　北京大学公法研究中心副主任湛中乐教授指出，“按日计罚”制度虽涉及到环境违法行为的连续性问题，但与《行政处罚法》的“过罚相当”、“一事不再罚”原则是相适应的，并不会相互抵触。同时，“按日计罚”与拒不执行行政处罚而加罚一定比例金额的规定也是有区别的，后者是行政强制执行措施，是滞纳金，而前者是一个独立的处罚。但是，设计“按日计罚”制度时应注意其可行性，要明确起算点，科学确定处罚额度标准。

　　“按日计罚”制度将使企业违法成本升高，行政部门的自由裁量权也有可能扩大，那么，如何避免其被滥用？中国人民大学法学院环境资源法教研室主任周珂教授认为，“按日计罚”制度的研究将在我国环境立法中产生深远的影响，并产生广泛的辐射作用，但为了避免其被滥用，建议在这一制度中加入听证的环节。

　　姜明安教授则提出，在这一执法制度设计中，应增加外部的监督力度和行政纠正制度等。

　　遏制环境违法不能单打独斗

　　责任追究要多元化，行政手段要软硬结合

　　“罚款并不能解决所有的问题。”湛中乐教授在研讨时指出。环境违法行为的法律责任如何设计才是科学、合理的？这一问题成为专家们在研讨“按日计罚”制度的延伸思考。

　　国家环保总局环境监察局局长陆新元认为，目前，环境执法形势严峻，需要一种直接的、有威慑力的、可操作的、能促进企业加强自律的措施。

　　姜明安提出，环境违法责任追究往往轻视刑事责任和民事责任，过于重视行政责任，经常出现以罚代刑的现象，对生态环境造成破坏，国家、社会、公众是受害人，整体环境法律责任应如何配套、协调，刑事、民事、行政责任内部应如何协调，具体到某一种责任的限度如何设定，都应该引起思考。环境违法行为造成的损失也不能仅考虑经济损失，还要考虑其给社会造成的损害，给生态环境造成的损害。

　　周珂教授认为，在环境违法追究中，刑事责任应成为民事责任、行政责任的后盾，但刑事责任的规定在我国环境保护领域还明显不足。

　　湛中乐教授指出，环境违法的责任追究应是一个多元化的体系，行政措施也应该是一个多元化的结构。《水污染防治法》修订很重要的一块应该是突出政府及负有环境监管职责的相关部门的责任。应强化严重污染企业的刑事责任，要把排污单位的刑事责任与其主管人员的刑事责任结合起来，同时还应对民事责任的污染损失认定、举证责任等进行明确。在环境保护中，行政手段也要软硬结合，多个手段并用，必须要有行政强制措施，但也要激励措施，对企业的管理要实行类型化管理，要惩戒与奖励相结合。

　　来自执法一线的山西省环境监察总队总队长李义贤也提出，对环境违法企业的法人代表应有相应的强制措施。