实施“按日计罚” 促使企业守法

　　◆冯嘉

　　备受瞩目的《水污染防治法(修订草案)》从多个方面对现行的《水污染防治法》进行了修改，其中就包括加大对违法排污行为的处罚力度。但令人遗憾的是，其中并没有规定“按日计罚”措施，这无疑会对将来《水污染防治法》的实施效果和水污染防治工作产生消极影响。

　　“按日计罚”，顾名思义是指对违法排污者按其违法的天数计算罚款数额，是对累积违法行为的累积性处罚。如此规定可以促使违法者尽快改正违法行为，因为违法时间越长，所受到的处罚就会越重。“按日计罚”会对环境违法者产生极其强大的震撼力，客观上产生督促违法者尽早改正违法行为的效果，非常有利于环境保护。

　　国外的实践经验证明，“按日计罚”具有很好的实施效果。“按日计罚”的处罚措施是借鉴美国的《联邦水污染控制法》的规定，根据其规定，环保局可依据违法行为的性质、背景、严重性和违法者的支付能力、有无违法记录、应受谴责的程度以及这一违法行为所产生的经济利益等因素依法对持续排污违法者按日计算罚款。2005年12月，美国第二大化工企业杜邦公司因知情的20多年来从未向美国联邦环保局通报其生产的用于制造不粘锅涂层的化学制品特富龙对人体和环境可能存在潜在的危害，而被美国联邦环保局处以高达1650万美元的罚款。罚款数额如此之巨，就是因为环保局对其采取了“按日计罚”的措施。

　　在我国《水污染防治法》的修订中没有发现“按日计罚”的规定，无非出于两个方面的考虑:一是决策者对经济发展影响的忧虑，认为“按日计罚”的措施将会对企业的经济效益产生负面影响，如果巨额罚款使排污企业无法生存的话，还会造成一些人的就业困难。二是我国《行政处罚法》第二十四条规定了“一事不再罚”原则，也就是对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。有的人认为“按日计罚”措施与“一事不再罚”原则相冲突。

　　应当承认，“按日计罚”可能会对违法企业的发展产生较大影响，甚至会使得一些严重污染的企业不得不因无法承受高额的罚款而倒闭。但必须明确的是，我国环境法律中对企业进行环境管理的制度非常多，积极治理污染并达标排污是企业一项义不容辞的法律义务，只有在此基础上的利润赚取才是合理合法的。如果一个企业严格遵守环境法律、法规的规定，法律中规定“按日计罚”措施是不会对其产生任何负面影响的。而正是因为环境法律责任的软弱无力，才导致大量企业普遍违反环境法律、法规的规定，以环境和人民群众的利益为代价赚取非法利润。因此，“按日计罚”措施是对非法利益的打击和对合法利益的保护，是对守法企业的最大公平。另外，环境污染会导致企业与人民群众

　　之间的大规模纠纷和冲突，严重影响社会安定。虽然“按日计罚”可能造成个别企业倒闭，但更多的企业会选择守法，从而形成全社会守法的良性循环。

　　至于《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则，其初衷在于防止由两个行政机关同时对一个违法当事人的同一违法行为处以两次以上的罚款，以保护相对人的合法权益，但其并不与“按日计罚”相矛盾。《行政处罚法》所规定的“一事不再罚”原则对什么是“一事”并没有明确的界定，不同的人对“同一违法行为”存在不同的理解和认识。究竟什么是“一个违法行为”，是一天的违法行为、一月的违法行为还是一年的违法行为，《行政处罚法》并没有给出明确的答案。但由于违法排污这种持续性的违法行为不具有明显的行为起止界限，因此，应当根据行政机关对违法者的处罚作为判断“同一违法行为”的分界线，即一次处罚完毕之后，如果违法者仍然不纠正违法行为，则其构成一个新的违法行为。而“按日计罚”措施就是上述判断标准的实际运用。因此“按日计罚”是不违反“一事不再罚”原则的。

　　因此，建议在《水污染防治法》修订中对持续性的违法行为，规定“按日计罚”措施，即对违法排污者或者违法建设者处每日1万元以下罚款，且无需规定罚款总额的上限。如果这一措施得以实行，将会在一定程度上避免“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的“两高一低”局面，促使企业尽快改正违法，真正实现立法的目的。

　　(作者单位:中国政法大学环境资源法中心)