要政府监管也要公众参与

　　秦天宝

　　《水污染防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)的重要变化包括水污染的源头控制和建设水环境监测网络，反映了强化政府监管和鼓励公众参与的取向。公众参与是优化政府运行的有效途径

　　在公共政策领域，政府权威与公众利益诉求之间是一个不断博弈的过程。政府实施环境法律调控和运行环境公共政策，作为一项常规机制，是对公共利益的权威性分配。在水污染防治领域，只有政府才能行使在全国范围内通盘考虑、统筹安排、合理调控水资源的权力。修订草案以建立水污染防治中的有效政府为意旨，从综合治理、环境保护规划和计划、水环境质量、污染总量控制等方面进一步加强了政府的责任和权力。其中，第三条、第四条、第五条第二款和第三款之相应规定，以及细化法律责任条款，都体现了对“政府主导型”的法律支撑。

　　要实现《水污染防治法》的既定目标，单单靠国家环境行政权的介入是不够的，还必须依靠公众的环境权行使。在此，公众参与机制的引入并非是对“公共责任人”——政府的对抗，而是优化政府运行、提高政府治理能力的有效途径。从权力与权利配置角度解读修订草案，不难发现相关内容在公众参与方面规定的缺失。因为，水污染防治不应当仅仅依靠国家公权力运行，而是具有公众广泛参与的社会性管理。在治理水污染和净化水资源的过程中，社会主体将扮演关键角色:其一，采取最适当的措施将关系到各方利益平衡，利益相关体通过监督政府可促使政府对水污染防治的决策更加趋于合理；其二，在目标制定、措施强制执行方面，公众参与的透明度越高，越有助于实现政府在公平诚信执法方面的成本效益。

　　公众参与以监督为主要方式

　　应当看到，水污染防治中的公众参与也并非一项独立的机制，必须将其融入政府的行政强制和行政指导中，才能够有效地实现利益诉求的表达，增加政府权威和公众利益的均衡效果。水污染防治的复杂性决定了必须存在有如获得多样性条件一样的可用策略的多样性。在多中心的治理结构之下，社群管理公共资源的努力才能够运作得更好。这种多元化制度安排的核心内容有3点:一是引入立法听证制度，所有规则都是在全体使用者共同讨论的基础上达成。立法听证制度以结构性安排来构建均衡，汇集普遍利益并最终达成符合公共利益的社会合约。二是分离惩罚权和监督权，避免惩治能力与充分信息之间的脱节。对于公众而言，参与的过程并不以提出政策、规划和法律的制定及执行方案为目标，也不以建设项目方案的设计为己任，而是以监督为主要方式。具体来说，惩罚权仍归中立的权威机构，但监督权却由最充分的信息拥有者公众享有。三是创建新型的信息传播制度与水质监测体系，设立制度化的公共论坛。作为环境管理中政府责任与公众参与相结合的体现，水质监测和相关信息公开具有推动水环境保护、控制水污染的基础性作用。可喜的是，修订草案建立了水环境信息统一发布制度并完善了水质监测网络(第十五条)，为我国水污染防治实践中相关信息的收集、整理、公开、查询、使用提供法律渠道，有利于确保公民的环境知情权和实现监测机构的社会化运作。

　　中国水污染防治框架下的公众参与机制是中国政府为主导的权利结构和社会运行模式下的一种调和机制。在《水污染防治法》中实现政府责任与公众利益的自觉整合，从而将公益诉求纳入政府认可的体制，必须使得多样化治理结构的要义在构建的制度中同时得到反映。在此前提下，权衡政府权威和社会公众力量的对比，积极促进两者之间的交流合作，形成环境领域的政府与公众良性利益格局，最终实现政府治理水污染能力的提高和公众水环境权益的维护。

　　(作者单位:武汉大学法学院)