跨界水质超标 上游政府埋单　 江苏率先推出环境资源区域补偿办法

　　蒋巍 高杰

　　跨行政区域河流交界断面水质超标是长期以来导致水环境无法改善的主要痼疾，如今，这一难题将在江苏省得到破解。11月19日，江苏省省委书记、省长梁保华主持召开江苏省政府常务会议，审议并原则通过《江苏省环境资源区域补偿办法》(以下简称《补偿办法》)。《补偿办法》从2008年1月1日起施行，将在江苏省太湖流域选择跨行政区域的主要入太湖河流开展试点，如果交界断面水质超标，上游地区政府将按3种主要污染物超标浓度，每吨支付给下游地区1.5万元至10万元不等的环境资源补偿资金。

　　以“谁污染、谁付费补偿”为原则，在流域上下游之间建立经济补偿机制，有利于落实各级政府对本行政区域环境质量负责的职责

　　江苏省政府此次常务会议认为，实施《江苏省环境资源区域补偿办法》，以“谁污染、谁付费补偿”为原则在流域上下游之间建立经济补偿机制，有利于引导各地高度重视环境保护和污染减排工作，对于强化“保护环境，从我做起”的责任意识、落实各级政府对本行政区域环境质量的职责、有力推动流域性水污染治理，具有积极的作用。

　　据江苏省环保厅厅长史振华介绍，江苏省在环境补偿方面具有较强的超前意识。2006年，江苏省委、省政府在《关于坚持环保优先促进科学发展的意见》中就明确要求，“要探索和建立上下游地区污染赔付、生态补偿等制度”。江苏省政府在《推进环境保护工作若干政策措施》中也规定，“上游地区对下游地区造成严重污染损害的，上游地区应当承担赔偿责任，在责任主体无法确定的情况下，由上游地区政府进行赔付补偿”。2007年以来，为落实环保优先的方针，江苏省原省委书记李源潮和省长梁保华多次开展调研，明确提出要结合实际，建立环境资源区域补偿机制，加快形成“谁污染谁受害、谁环保谁得益”的局面。

　　史振华说，江苏省河网密布、湖泊众多，长江、淮河、太湖等重要水体经常受到周边地区和支流污染的影响。河流、湖泊上下游之间是联系十分紧密、生态关联性很高的有机整体，但是受行政分割管理体制的影响，因行政交界水环境质量引起的污染纠纷和事故时常发生，直接影响了全省的水环境质量和生态平衡。实施环境资源区域补偿，通过经济手段进一步促进环境治理，有利于引导各地高度重视污染防治和污染减排工作，树立责任意识，对于改善生态环境，特别是加快太湖流域水环境综合整治具有积极的作用。

　　逾期未缴补偿金的，由省财政厅从有关资金中直接代扣，补偿资金专项用于水污染治理和生态修复

　　为积极推行环境资源区域补偿制度，把各级政府对本行政区域环境质量负责的职责真正落到实处，《补偿办法》规定，江苏省各个设区的市政府应当根据江苏省政府下达的污染物排放总量控制计划，采取有效措施削减污染物排放总量，确保断面水质达到规定的控制目标。江苏省环保厅负责组织断面水质监测，并实施统一监督管理。交界断面水质一般采取自动监测的方法，经江苏省环保厅核准的自动监测数据月平均值作为这一断面当月水质指标值。未设自动监测站的交界断面，采取省、市环境监测机构联合手工监测的方法。其中，市级每月5日、15日和25日各监测1次，省级上、下半月各抽测1次，所有有效监测数据的月平均值作为这一断面当月水质指标值。各设区的市政府及有关部门不按期报告、通报，或者拒报、谎报水质、水量监测结果的，按照规定追究有关人员的行政责任。

　　《补偿办法》规定，凡是交界断面当月水质指标值超过控制目标的，上游地区设区的市应当给予下游地区设区的市相应的环境资源区域补偿资金；直接排入太湖湖体的河流，断面当月水质指标值超过控制目标的，所在地设区的市应当将补偿资金上缴省级财政。各级地方政府应当将补偿资金纳入污染防治资金，专项用于水污染治理和生态修复，不得挪作他用。江苏省环保厅在每月10日前，要将测算的上月各断面应缴纳补偿资金的数额通报给江苏省财政厅和各有关设区的市政府。省财政厅应当督促有关设区的市政府按规定及时缴纳补偿资金，逾期未缴纳的，由省财政厅从有关资金中直接代扣。

　　江苏省还出台了《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，确定率先在太湖流域推行环境资源区域补偿制度，以加快太湖流域水环境综合整治，改善太湖主要入湖河流的水质。试点范围由江苏省环保厅会同省水利厅和南京、无锡、常州、镇江4市人民政府设置并公布具体考核断面，先期将选择胥河、丹金溧漕河、通济河、中河(北溪河)、南溪河、武宜运河、陈东港等河流开展试点。试点工作结束后，将在太湖流域其他主要入湖河流推行。

　　史振华指出，实行环境资源区域补偿是一项创新性的工作，选择条件较为成熟的区域先进行试点，有利于在实践中不断完善制度，发挥政策作用。考虑到当前太湖流域水质保护的形势，以及主要入湖河流水质达标稳定性较差，严重影响太湖水质等情况，为加大太湖水质保护力度，决定先在太湖流域部分主要入湖河流试行。

　　主要对化学需氧量、氨氮和总磷3个因子进行控制，化学需氧量补偿金按治理成本的3倍、氨氮和总磷补偿金按治理成本的5倍进行核定

　　断面水质是否达到控制目标是做出补偿与否的重要条件。据史振华介绍，太湖入湖河流断面水质控制目标是根据国家和江苏省对太湖污染防治的要求，按Ⅲ类水质标准进行确定的，主要对化学需氧量、氨氮和总磷3个因子进行控制。

　　依照水污染防治的要求和治理成本，江苏省把环境资源区域补偿因子及标准暂定为化学需氧量每吨1.5万元、氨氮每吨10万元、总磷每吨10万元。单因子补偿资金为断面水质指标值减去断面目标值，乘以月断面水量，再乘以补偿标准，补偿资金为单因子补偿资金之和。

　　史振华对补偿资金的核算方法进行了解释，他说，补偿标准主要是依据以下原则制定的，一是坚持“谁污染、谁赔付”的原则，补偿标准应该具有惩罚性；二是坚持“高于环境治理成本”的原则，环境资源破坏后恢复的成本要远高于污染治理成本；三是坚持“环境敏感性”的原则，太湖水环境和水生态对污染比较敏感。

　　史振华介绍说，2006年，江苏省太湖流域化学工业、纺织印染、造纸、钢铁、电镀5个行业化学需氧量、氨氮排放量分别为9.5万吨和0.67万吨，分别占流域工业污染排放总量的66.2％和58％，结构性污染比较突出。对上述行业化学需氧量、氨氮和总磷3种主要水污染物的平均治理成本进行测算，化学需氧量平均治理成本为5000元/吨左右，氨氮平均治理成本为两万元/吨左右，总磷平均治理成本为两万元/吨左右。根据补偿标准的原则，考虑到江苏省太湖流域环境比较敏感，且氮、磷是河湖富营养化的主要污染物，因此，确定了太湖流域上述3种污染因子的补偿标准，即化学需氧量按治理成本的3倍、氨氮和总磷按治理成本的5倍进行核定。

　　短评

　　立法落实流域环境责任

　　◆步雪琳

　　当生态补偿在很多地方还停留在口号或者蓝图层面的时候，江苏省已经蓄势待发，通过立法把理念变成了实践中的一个硬性规定。

　　在经济利益的驱动下，生态环境往往成为第一个牺牲的对象，“钱赚到手了，水污染了”的现象屡见不鲜。上游政府往往把税收装入腰包，却不承担对辖区生态环境质量负责的职责，任由污染物随着河流向下一个行政区域转移。而下游区域的生态环境质量不达标时，下游政府也往往理直气壮地把原因归咎于上游来水的污染。这样层层下泄，其结果只能是水质越来越差，而责任却成了一笔糊涂账，板子打不到任何人的头上。

　　应该说，《江苏省环境资源区域补偿办法》的审议通过，给流域上下游行政区域的领导干部都念上了“紧箍咒”。上游区域的水质如果不能达标，就要对下游区域进行补偿，而且补偿的额度大大高于治理的额度。掏腰包的事情做起来总不会很愉悦，如果把通过污染环境多收到的税收作为补偿款再送给下游的话，就更是“赔了夫人又折兵”，名利全失，显然是赔本的买卖。所以，上游政府必须想尽办法保护生态环境，承担起对本辖区环境质量负责的职责。

　　乍看上去，下游政府好像占尽了便宜。如果上游来水水质不达标的话，就可以得到补偿款，专项用于环境保护。可是实际上，上下游都是相对的，处在一个行政区域下游的同时，往往也是另一个行政区域的上游。更何况，如果上游来水水质达了标，下游政府就再也没有借口任由本辖区的污染任意排放，而必须担负起保护环境的责任。

　　河流和湖泊的上下游本是一个有机的整体，下游水质必然受到上游来水水质的影响，很难简单地用行政区域把流域割裂开来局部地谈治污问题。江苏省区域补偿的规定把流域内的行政区域串成了串，各个行政区域很难再各自为政，都要在流域环境保护中发挥作用。而且，通过确定断面水质控制目标，使考核有了量化的标准，通过立法，使实施有了强有力的保障。各地都应学学江苏的做法，更应学学江苏的决心，使生态补偿机制真正从理念走向实践。