地方政府制度创新是“民主秀”？

　　——两位政治学者的观点撞击

　　本刊记者  彭淑  发自北京

　　10月15日下午，两份PPT在“中国地方政府创新奖十周年学术研讨会”现场不经意地重叠交集，交集出的同一观点深深引起了与会专家们的关注。

　　一份来自英国诺丁汉大学当代中国研究学院副教授王正绪的《乡镇民主和创新的政治后果：合法性、绩效、民主要求》——中国的乡镇基层民主发展在十多年的时间里从范围和数量上来讲都取得了较大进展，但从巩固角度讲进展则相当缓慢，多数试点已经回归到了原来的制度，不少制度创新沦为“民主秀”，在吸引了媒体、学界和上级政府的关注之后便偃旗息鼓了。

　　另一份是中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军的《我国地方政府制度创新项目何以能够做到可持续发展》——“中国地方政府创新奖”，也举办了5届，共计有1500多个项目参加评选，130多个项目入围最后阶段评选，50个项目获得“创新奖”。……同时，我们也看到，中国地方政府创新在可持续发展方面也面临着严峻的挑战。事实上，就是那些获奖的创新项目，在经历了几年之后，有的还在坚持和发展，有的则处于停滞的状态，另外一部分则已经“人走政息”了。

　　而此前十几分钟里，这两位学者曾发生过面对面的争论。

　　高新军记得，那天会上，王正绪阐述PPT前，便特意告知：“我们的调查结果可能要悲观一些。”

　　王的调研是以“基层民主发展现状如何、乡镇的民主和制度是否有利于政府的合法性、是否提高了治理的绩效——政府的服务质量、是否提高公民对民主的需求”为核心，综合全国经济发展和地理分布等因素，选取了全国9个省市，22个乡镇或街道办为调查点，在每个乡镇选取了2-3个村，以随机入户、问卷调查的方式调查了100户(每户一人)左右的村民、10-20名乡镇政府工作人员。访谈了数十名市、县、乡级干部，收集了2382份以村民为调查对象的问卷、300多名以乡镇工作人员为调查对象的问卷。

　　这些调研的样版被分为“无制度创新组”与“有制度创新组”。“有制度创新组”中就包括了2003年以“以钱养事”等一系列政改而获得第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖的湖北省咸宁市咸安区。

　　“当我听到他公布‘创新体制巩固情况’一项里，咸安区的向阳湖镇、横沟桥镇、永安办事处的情况是：保留行政体制改革结果，但干部任用制度基本回归原有体制；并且，‘咸安的民主实验和制度创新，并未改善政府的治理绩效’时，我马上就写下了：咸安乡镇事业改革，并不能改变乡镇党政的其他方面。”高新军说时，微微皱起眉头。

　　当天，王正绪还结合其他省市乡镇的调查，以数据显示：有制度创新组和无制度创新组，对本地乡镇党委和政府的信任度，与无创新者组并无统计学意义的差别(无制度创新组对本地党委、政府的信任度为56.4%，不信任度26.6%，有制度创新组的信任度为56.8%，不信任度为29.6%。)；对本地乡镇政府的工作满意度，亦复如是；但有制度创新组认为去乡镇政府办事比十年前更方便了的比例略高——78%，而无制度创新组的比例为73.5%；

　　而后，高新军起身冲王正绪质疑：“幸运的是，你调查的地方我也去了——2008年年底，我去了咸安的汀泗镇和双溪镇，和当地搞改革的人聊过了。你刚才说当地的老百姓对当地政府‘以钱养事’的改革创新评价甚低，我得出的结论与你恰好相反，这项乡镇事业单位改革成果在那里坚持下去了，已得到普遍公认。我现在想问问，你的调查是针对这项改革中的特定受益人群，还是随随便便的‘面上调查’？”

　　王正绪的回答似乎不能让高新军满意。会议结束后，王顾虑再三，婉拒了媒体索要他的PPT。迄今为止，对于本刊记者的询问，他也无任何回复。

　　但无论如何，高新军都不愿赞同王正绪在PPT末页所写的——乡镇一级的民主改革和创新，并未造成显著的政治后果。这些民主实验和制度创新，并未改善政府的治理绩效。民主实验和创新比较明显地提升了公民的民主要求。基层民主发展似乎呈现一种“墙里开花墙外香”的局面。

　　人物周刊：你为什么不同意王正绪的最终结论？

　　高新军：他最后那一段综合分析，我全部都不能同意。他说不少制度创新沦为了“民主秀”，这个话没有错。但是它放在他的整个段落语境里，其意思就是中国的创新没起任何作用。我认为实际情况不像他讲的，肯定是有改变的。

　　俞可平(中央编译局副局长，该奖项主要负责人)以前讲过：如果仅仅从我们十年前第一届开始评出创新获奖项目来看，这些项目确实有相当一部分已不存在了，在当地找不到了。但是从更广泛的范围来看，那么这个创新项目在甲地不存在，可是它又会在乙地、丙地等同时不断地产生。这就没有消失，而是在更大范围中推广了。另外，这项创新可能在某地不存在了，但是它属于改进型——别人由于吸取它的经验教训而改进了，又在其他地方继续下去。这也是一种发展，也是可持续的。

　　从整体趋势上看，干部的民主意识比过去强了。同时，我也相信人人为自己，上帝为大家。肯定任何干部在搞改革创新之初，他都会首先想到，“对我有什么好处？”真正一个大公无私像雷锋似的干部，那是非常少的。

　　我们要合理利用这种“政绩观”。它不能说对政府推动没有意义了，或整个作秀没有意义。所有改革有一个共性是值得肯定的：不管是作秀也好，真的也好，多多少少都在扩大老百姓的参与，多多少少提高行政透明度，多多少少给老百姓一点民主的启发。作秀作长了，老百姓总需要来点真的吧？俞可平曾说，我们的政治体制改革叫增量民主。我们现在就处在这个过程当中。

　　人物周刊：你自己也在会场上举了几个未持续的创新案例，为什么不能持续？有共性么？

　　高新军：各个地方的创新未持续的原因各不相同。

　　例如在四川省东北部秦巴山区平昌县，从2001年起，当地政府搞党内民主——“公推直选”乡镇党委班子，为此2006年获得第三届“中国地方政府创新奖”优胜奖。现在却沦为了一项当地的“政绩工程”。

　　这个县原来的县委书记刘谦祥是“公推直选”的决策者与实施者，现在已经调走了。他们一开始做这项创新是为应对当地财政危机与解决干群矛盾。他们做出甜头来了，上级肯定他们，当地政府就想改革的力度更大一点，从而做得太过激。

　　他们搞“撤乡并镇”——在大山区里面，将61个乡镇变成27个，10万人一个乡镇。这在当地遭到了反对。其他四十多个乡镇的干部到哪去？这些干部们会这样想，我们没有饭吃了，没有工作干了，我们怎么办？你(刘谦祥)是为自己做了这么多改革，你考虑过我们吗？后来，刘谦祥自己都坚持不下去了，又恢复到43个。还有在乡镇党委的“公推直选”问题上，从选举到推行，就像搞运动一样，在短时间内就想完成，叫人喘不过气来，这不是违背客观规律吗？这种行为，我觉得就是一种政绩工程。

　　我再举例分析江苏徐州贾汪区政府“公众全程监督政务”创新不可持续的主要原因时，也写到过：这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。

　　当地政府制定了近30条监督制度，实际上后来都没有被执行。当政府的力量强大，老百姓的力量很弱时，制定制度的政府都不去执行，老百姓又有什么办法？

　　人物周刊：是否有些创新带有强烈的地方特色，也不适宜全国推广？否则形成一锅煮、一刀切？

　　高新军：是的。拿咸安政改中的“以钱养事”来说，虽然在湖北省内发文推广这项改革创新，但中央的态度始终不明确，因为它本身就存在很大争议。

　　咸安政改的始作俑者、原咸安区区委书记宋亚平是在自己乡镇面临严重财政困境，迫不得已的情况下，才冒险走上这条路的。这项创新端掉了一批乡镇基层干部的铁饭碗，所以进行过程非常困难。它是需要宋亚平这样，既懂实践又有理论的铁腕人物来执行。可省内其他地方还有第二个宋亚平么？其次，别的地方是否能得到省政府那么大的财政支持？我去咸安调查过，它的乡镇事业转制改革的成本是好几千万，而这项成本是省政府拨出来的，是得到了当时湖北省委书记大力支持的。如果别的地方也有这样支持，那么湖北省的财政是不堪重负的。最后，这项创新对其他省市的富裕乡镇又适用么？如果对方没有财政压力，为什么还要做这个改革？

　　人物周刊：现在学界有两种声音。一类认为改革是自上而下的，上面大环境不配套，下面改革怎么持续下去？另一类则批评地方政府创新后，往往依照传统思维模式指望中央或上级领导部门去推广持续，而不懂得依靠知识力量推广，知识精英也对地方创新没有主动的观察与帮助。你怎样看？

　　高新军：第一类只说出了部分事实。徐勇(华中师大教授，政治学学者)曾给政治局上过课。他在多个场合上讲，锦涛书记在他上课时讲过一句话，中国改革的法律、政策都是下面创新出来，加以总结，然后领导肯定，变为党的政策，最后才写入法律的。不是上面领导可以发明一个东西，就能自上而下推广下去。第二类的愿望是好的。但是指望创新的地方政府自己去推广，这不可能！

　　现在很多改革是不彻底的。因为利益集团觉得风险太大了，谁也不知道后面的风险自己能不能承受得了。