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2017年04月07日14:30 新浪司法

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  原标题:杨万明:主动引领、统筹推动、强化保障 着力提升多元化纠纷解决机制改革实效

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  完善多元化纠纷解决机制是党的十八届四中全会确定的一项重要改革任务。中央、最高法院和北京市相继出台了一系列文件。去年,市委政法委书记张延昆同志参加了北京法院完善多元化纠纷解决机制推进会,对北京法院推进多元调解工作提出了明确要求。近期,最高法院又在安徽马鞍山召开了“全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会”,李少平副院长在会上作了重要讲话,总结了全国法院在推进多元化纠纷解决机制改革过程中创造和形成的八条经验,明确要求全国各级法院党组要切实负起改革主体责任,带动全体干警统一思想认识、找准功能定位、加强组织领导,运用科学方法,凝心聚力、统筹协调、狠抓落实,深入推进改革进程。应当说,中央、最高法院和市委关于多元化纠纷解决机制改革的政策已经非常明确,要求也已经非常具体了。我们当前的主要任务就是要结合北京实际抓好落实、抓出实效。

  立案登记制改革实施后,北京法院从推进国家治理体系和治理能力现代化的目标出发,认真落实中央、最高法院和市委的文件精神和具体要求,大力推进多元化纠纷解决机制改革,在机制创新、制度规范、调解员队伍建设、调解经费保障、案件管理、绩效考核、信息化等多个方面进行了积极的探索与实践,取得了一定的成效。2016年,全市法院多元化纠纷解决机制共导出纠纷68763件,占一审民商事新收案件总量的17%,调解成功案件19046件,调解成功率为28%。在最高法院的指导、市委政法委的领导和市司法局的支持下,经过全市法院和广大调解员的共同努力,北京法院的多元调解工作也走在了全国前列,调解前置程序工作、行业性专业性调解行业自我管理模式、依托信息化手段加强多元调解案件管理、调解经费纳入财政预算等经验得到了中央政法委、最高法院和市委政法委的充分肯定。在最高法院“全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会”上,市高级法院介绍了经验,李少平副院长在讲话中也多次对北京的经验做法予以肯定。西城、顺义、丰台、昌平、房山、平谷等六家法院被市高级法院确定为“北京多元化纠纷解决机制示范法院”。西城、顺义两家法院因工作特色鲜明、成效突出还被最高法院确定为全国“多元化纠纷解决机制改革示范法院”。虽然我们的工作取得了一定的进展,但也还存在一些不足,如对这项工作的重视程度不够,配套机制保障不足,措施落实不到位等。这些不足在一定程度上制约了这项工作的成效。自去年8月全市法院完善多元化纠纷解决机制现场推进会以来,短短的八个月内,这是市高级法院第三次组织召开全市法院系统会议,专门部署推进多元化纠纷解决机制改革工作,充分表明了高院党组推进这项工作的决心和信心。

  今年全市法院深化多元化纠纷解决机制改革的工作思路是:进一步深入贯彻落实中央、最高法院和市委要求,统筹推进多元化纠纷解决机制改革和繁简分流机制改革,优化整合社会力量与审判资源、完善诉调对接机制、提高诉调对接成效,把多元调解从解决纠纷的重要渠道变为主要渠道,满足人民群众的多元解纷需求,努力构建立案阶段“多元调解+速裁”诉讼前端分流化解大批简单纠纷,法官后端审理疑难复杂案件的审判工作新格局。

  刚才,市司法局局长苗林同志,北京市委政法委副书记、首都综治办主任闫满成同志,最高法院司改办副主任王会伟同志分别作了讲话,这充分体现了最高法院、市委政法委、市司法局对这项工作的高度重视和大力支持。全市法院要充分认识这项工作的重大意义,把握工作重点,切实做好多元化纠纷解决机制改革工作。下面,我就全市法院充分发挥引领、推动和保障作用,进一步深入推进多元化纠纷解决机制工作,谈三方面的意见。

  一、进一步提高认识,增强推进多元化纠纷解决机制改革的责任感和紧迫感

  (一)深入推进多元化纠纷解决机制工作,是提升首都社会治理能力和水平的必然要求

  最高人民法院要求:人民法院要从完善中国特色社会治理体系的高度推动多元化纠纷解决机制的跨越式发展。当前,我国正处于矛盾凸显的社会转型期,随着改革的深化、经济与社会的发展,整个社会呈现主体多元、利益多元、思想多元的现象,造成基层组织的管理和控制力较过去弱化。以往能够通过行政主管机关、单位、街道、居委会化解的民间纠纷大量涌入法院。继2015年全市法院新收案件量从46万件猛增至60万件后,2016年全市法院新收案件量再创新高,达到了651614件,同比增长8.3%。法律不是万能的,法院也不是解决纠纷的唯一机关,叠加着历史、经济、社会、政治因素的许多矛盾纠纷,完全由法院运用单一的法律手段解决,未必解决的了,解决得好。在案结事了的终极目标下,根据矛盾纠纷的特点,扩大纠纷化解的渠道,选择运用经济、法律、政治等不同手段平复解决矛盾已经成为人们的共识。在这种共识下,全市法院必须清醒认识到:我们大力推进矛盾纠纷多元化解工作,不仅仅是为了缓解法院案多人少的矛盾,而是为了更有效地化解社会矛盾,提升基层治理能力和水平,在全社会形成多层次多领域的矛盾纠纷化解体系,实现首都社会治理体系和治理能力的现代化,让法院真正回归“公平正义最后一道防线”的功能定位。

  就北京的现实情况而言,今年党的十九大将在北京召开,“一带一路”国际合作高峰论坛将在北京举办,确保首都的安全稳定是全市法院首要的政治任务。全市法院要把多元化纠纷解决机制作为维护首都安全稳定、促进经济社会发展的重要方式,进一步增强政治意识和大局意识,对于运用司法手段处理效果可能不好的敏感、群体性等矛盾纠纷,特别是涉及非首都功能疏解、城市副中心建设的腾退拆迁、劳动争议、商铺租赁等纠纷,要紧紧依靠党委的领导,依靠政府和社会力量,调和法律的刚性、滞后性与社会矛盾多样性、复杂性之间的矛盾,在立案前通过协调、和解等方式稳妥化解。要借鉴通州法院在潞城镇拆迁过程中通过主动现场普法使群众全部如期签约的做法,把党的群众路线的经验运用到审判工作中来,积极在政府和人民群众之间搭建平台,通过深入细致的宣传、教育等群众工作,让群众认识到自己的根本利益和长远利益所在,把党的正确主张转化为群众的自觉行动,运用法治手段和法治方式预防纠纷、化解矛盾,为首都城市建设提供有力司法保障。

  (二)深入推进多元化纠纷解决机制工作,是满足人民群众便捷高效解决纠纷需求的需要

  现代社会治理强调治理方式要“刚性”和“柔性”相结合。调解、和解作为最典型的柔性治理方式,具有平等协商、互利共赢、高效便捷、保密性强、成本低廉等优势,对于解决权利义务关系较为明确的交通事故纠纷和物业供暖纠纷、亲缘性私密性较强的家事纠纷、地缘性较强的相邻权和宅基地纠纷、标的金额较小的买卖借贷纠纷以及专业性强的医疗和保险纠纷等大量人民内部矛盾具有天然的合理性。加之随着生产、生活节奏的加快和纠纷处理观念的变化,在确保结果公正的前提下,人们更希望快速解决纷争,及时修复矛盾。与法院诉讼程序相比,诉讼外的调解、和解具有不拘泥于程序,处理方式方法灵活,节省时间的特点,全市法院要着眼大局、放眼长远,从满足人们群众多元解纷需求出发,加强对多元调解工作的指导和培育,探索分类型、专业化调解模式,把人民调解、行业性专业性调解、行政调解发展成为化解大量民间纠纷的主力军。

  经过前期的探索和实践,我们的多元调解机制已经比较完善,从现在起,全市法院要把工作重心转移到千方百计提高多元调解工作的成效上来,通过化解一件件纠纷,让人民群众切实体验到多元调解的优势,增强机制的吸引力和公信力,形成社会治理的长效机制。

  (三)多元化纠纷解决机制改革与繁简分流机制改革同步推进,是提升审判质效的重要保障

  今年是司法体制改革的决战之年。员额制、审判团队建设、法官会议制度、法官单独职务序列和配套工资制度、法官惩戒等改革措施都已经出台,司法体制改革的主体框架已经基本成型,现在的关键是要把好事办实,把司法体制改革成效体现到办案质效上,体现在司法公信力提高上。在当前新收案件量持续增长、旧存案件压力刚刚出现拐点、审判辅助人员不足的情况下,提高办案质效,就要整合诉讼内、诉讼外两类解纷资源。一方面努力发挥社会力量化解纠纷的作用,将大量纠纷化解在诉讼之外、立案之前,减少诉讼到法院的案件数量;另一方面对法院已经立案的案件,法院内部要优化审判资源,在诉讼前端开展繁简分流,把大量的简单案件筛选出来,交给前端的速裁法官集中快速审理,让后端的法官集中精力研究需要通过裁判确立法律规则的少数重大、疑难、复杂纠纷,多出高质量的精品判决。很显然,一名法官简单纠纷和复杂纠纷混杂在一起审,会导致简单案件快不起来,复杂案件无法做到精细化审理。这种审理方式与一名法官只审理简单案件,或者只研究复杂案件的集约型审理方式相比,效果肯定不同。因此,各法院要充分认识多元化纠纷解决机制和繁简分流工作机制改革两者之间存在的内在联系以及对于提高审判质效的重要作用,积极构建多元调解和速裁紧密衔接的工作机制,使二者相互依存,相辅相成,互为补充。

  具体工作中,要注意把握住多元调解这个工作重心,着力提高多元调解工作成效。经验表明,多元调解工作如果离开法官的指导和司法裁判的强有力保障、支撑,效果会大打折扣。因此,各院一定要以速裁促进多元调解。切忌多元调解与繁简分流两张皮,导致发生重速裁轻多元调解,多元调解工作做样子、走过场等问题。

  二、突出重点,确保多元化纠纷解决机制取得实效

  全市法院要围绕此次会议提出的任务要求,积极争取当地党委领导、政府支持,进一步整合培育多元解纷力量,进一步健全工作机制,切实提高诉调对接工作成效,用实实在在的工作成绩创造多元化纠纷解决机制改革的“北京经验”。

  (一)明晰机构设置,统一职能分工

  多元调解和速裁工作机构设置和职能分工要突出集约化理念,尽可能减少职能分散对工作效能的损耗。结合各院的实际情况,高级法院的要求是:

  在基层法院,受理案件量不大的法院可以由立案庭统一开展多元调解和速裁工作,进一步明确立案庭是审判专业庭的职能定位。已经或正在筹建速裁庭的法院,探索立案庭与速裁庭紧密配合开展多元调解和速裁工作的模式,既要做好立案环节的多元调解案件导出工作和简单案件的筛选甄别工作,又要发挥多元调解与速裁紧密衔接的实际优势,把工作重心放在多元调解上,下大力气培养、指导好调解员,切实提高非诉讼调解的成功量和成功率。同时,为了规范多元调解工作,加强调解员队伍建设,加强案件管理,各法院要在立案庭下设诉调对接中心,统一负责诉调对接平台建设、调解组织和调解员名册管理,以及多元调解和速裁案件管理及数据统计工作。

  中级法院要加强对基层法院速裁上诉案件的业务指导,有条件的法院可以在立案庭设立速裁组,实现速裁上诉案件的集中归口审理。市高级法院立案庭统一负责全市法院立案阶段多元调解和速裁工作机制建设和审判业务指导。全市法院立案庭、速裁庭在确定裁判规则、统一裁判尺度的问题上,要注意加强与民商事审判庭的会商沟通。

  (二)大力推行多元调解与速裁紧密衔接的工作机制,促进诉调对接工作取得实效

  市高级法院已经明确提出,要在全市法院构建立案阶段“多元调解+速裁”诉讼前端分流化解大批简单纠纷,法官后端审理疑难复杂纠纷的审判工作新格局。虽然说要形成这样的工作格局还要假以时日,但这是我们在此次司法改革中必须要确立的一个方向。要做好速裁工作,各法院要结合实际做好工作量测算,合理配置速裁法官,挑选审判经验丰富、业务能力强的资深员额法官,以及工作责任心强、办案效率高的年轻法官担任速裁法官。要着眼法官成长,把速裁工作作为培养员额法官的重要岗位,探索建立速裁岗位和后端审判岗位的轮岗机制。要舍得把精兵强将用在速裁工作上,尽快形成规范化审判运行方式。要通过诉讼成本评估、优化工作流程等方式,引导当事人自愿选择多元调解方式解决纠纷。要通过规范管理和考核评价,提升立案法官开展引导工作的积极性,切实落实调解前置程序工作。各法院要逐步探索总结繁简分流案件筛选甄别的具体标准,按照多元调解、立案、速裁三个阶段的划分,建立层层甄别筛选、逐步剥离疑难复杂纠纷的分流规则,形成多元调解、速裁和后续审判紧密衔接的工作机制。

  在立案速裁工作中要积极探索审判辅助事务集中管理机制,对于需要集中送达、保全等工作安排专门的辅助人员办理。基层法院在调研的基础上要加大适用小额诉讼程序审理的案件数量,积极探索简化裁判文书制作方式,切实发挥速裁机制便捷高效的功能。但要注意,简化裁判文书也要保证要素齐全。

  (三)加大对调解员的业务指导力度,促进调解员业务能力和水平的提升

  调解员参与多元调解工作是人民群众参与司法的重要途径,也是人民群众自主解决纠纷的重要方式。一支政治素质高、业务能力强的调解员队伍是提升诉调对接成效,带动基层社会治理能力提升的关键因素。各法院要多措并举,加大对调解员的业务指导力度,努力提高调解员化解纷争、平复矛盾的能力。

  要加强对调解员的业务培训。经过一年的探索实践,法院和司法局已经达成了共识:由法官利用典型案件和审判实践中发现的问题,采取讲座、观摩庭审等方式对调解员进行培训,是最直观、效果最明显的业务指导。各法院要结合本院纠纷解决需要加大对派驻调解员的业务培训。今天下午全市法院第一期调解员培训班就要开班了,希望广大调解员努力学习,提升能力,为将来多调案、调好案打下坚实基础。

  要加强对调解工作的指导。通过建立调解员与法官紧密对接的工作机制,把法官对调解员的业务指导贯彻在整个工作过程中,将法官在纠纷解决方面的经验传输给调解员,把各类纠纷的风险点和裁判标准教给调解员,帮助他们提高在法律框架内、规则指引下化解纠纷的能力。要通过调解员的释明、引导,让人民群众对裁判结果形成合理预期,理性选择多元调解方式解决纠纷。

  要加强调解工作规范化建设。要把多元调解工作与审判规范化建设工作结合起来,高院要编写调解员规范化办案教材,依托信息化技术,制定调解员调解工作指南,明确调解工作节点的具体要求和各类案件的裁判标准和尺度,明确调解协议制作中要注意的问题,明确与多元调解相关的法律、规范性文件要求,为调解员化解矛盾提供有益指引和参考。

  市高级法院将与市司法局协商,出台进驻法院的人民调解员管理考核和激励办法,细化考评标准,定期开展“调解员之星”、“最佳调解员”等评选表彰活动,加强对调解员的考评,形成激励效应。要把调解员当成诉调对接工作的主要依靠力量,让调解员不仅参与调解,还要参与到业务研讨和调研等活动中来。

  三、进一步加强组织领导和保障,促进多元化纠纷解决机制协调发展

  (一)加强组织领导,提高工作的统筹性、系统性

  多元调解和速裁工作是一项系统性工程,不仅涉及到人员、案件调整,还涉及到审判管理模式的改变,必须作为“一把手工程”由“一把手”亲自抓。市高级法院要成立推进多元调解和速裁工作领导小组,由院长任组长,办公室设在立案庭,研究出台相关政策,为全市法院推进改革提供政策支持和制度保障。各法院要结合本院实际,成立本院的多元调解和速裁工作领导小组,由“一把手”牵头负责,制定本院的实施方案,决定重要事项,解决重要问题、督查落实情况。

  (二)进一步完善考评体系,激发工作的积极性和主动性

  充分发挥考核的指挥棒作用,对于多元调解工作成效突出的,要作为加分项,推动多元调解和速裁工作取得更大成效。一方面要进一步完善多元调解考核体系,把诉讼前端分流化解纠纷量作为考核法院的重要指标,激励各法院努力提升多元调解和速裁工作成效。另一方面要对现有的法官业绩考评体系做调整,对速裁法官与非速裁法官区分考核。从目前情况看,前端速裁法官要经年累月审理大量简单案件,还要花费大量精力和时间指导调解,工作强度非常大。因此,我们在设置考核指标时要注意激励法官参与速裁工作的积极性。对于速裁法官完成速裁工作任务突出的,要在符合政策的情况下在培训、休假、评优选先等方面给予优先考虑。

  (三)加强保障,让调解工作更便捷、更高效

  一是进一步完善多元调解信息管理系统,让信息管理系统成为调解员和速裁法官开展工作的得力助手。二是落实最高法院在线调解试点工作要求,在西城、朝阳、海淀、丰台、顺义、通州、昌平、怀柔等八家法院尽快推开试点工作。这八家法院要高度重视这项工作,充分发挥在线调解平台集约化优势,根据不同纠纷的特点有针对性地开展在线调解工作,探索开展电子送达等审判辅助性工作。三是紧紧依靠市委政法委领导,在市财政局、市司法局的大力支持下,积极推动解决诉调对接场所不足的问题,为调解员履职提供必要的工作场所。四是加大宣传力度,使社会全面了解多元化纠纷解决机制的优势,吸引更多的群众选择多元化纠纷解决机制处理纠纷;讲好调解员、速裁法官的故事,彰显调解员、速裁法官为民、公正的形象。

  同志们,深化多元化纠纷解决机制改革离不开最高法院的指导、市委政法委的领导和市司法局等政府相关部门的支持,也离不开广大调解员、调解组织和法院干警的辛勤付出。过去一年的工作充分证明,只要我们坚定信念,齐心协力,勇于面对遇到的问题,扎实推进问题的解决,我们的工作就能够一步步深入下去,一步步提升实效。多元化纠纷解决机制改革对于我们既是机遇、也是挑战,我们一定要肩负起历史与时代赋予我们的职责,以饱满的热情、创新的思维、脚踏实地的工作作风,把多元化纠纷解决机制工作做实、做细、做出成效,让人民群众享受到改革带来的获得感,为把首都建设成为法治中国首善之区和国际一流的和谐宜居之都作出更大的贡献!

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编辑:sf_yunahua

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