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2016年08月23日17:37 新浪司法

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杨万明:大胆探索 创造北京特色的多元化纠纷解决机制
北京市高级人民法院院长杨万明

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  编者按:最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》后,北京高院积极贯彻落实,采取有效措施,取得了良好的成效。8月16日,北京高院召开“完善多元化纠纷解决机制推进会”。顺义、西城、丰台、房山、昌平、平谷等6家法院被授予“北京多元化纠纷解决机制示范法院”称号。北京已形成党委高度重视、行政机关积极配合、各行业协会、调解组织以及社会各界踊跃参与、齐抓共管的局面。现将北京市高院党组书记、院长杨万明在推进会上的讲话,顺义区法院、西城区法院的经验介绍,以及杨万明院长在《人民法院报》上“大法官谈多元”的文章汇编成北京专辑,供大家学习借鉴。为了让公号更生动活泼,我们还增加了“调解故事”的声读栏目,让您在倾听美妙声音的同时感受调解的魅力。

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央立足中国发展实际,坚持问题导向,从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出了全面依法治国这一重大战略部署。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。中央、最高法院和市委相继出台文件,对多元化纠纷解决机制工作进行了全面部署。我们今天召开这个会议,就是为了贯彻落实中央和上级文件精神,进一步深化多元化纠纷解决机制改革,扎实推进首都社会治理体系和治理能力现代化建设。我们给西城、丰台、房山、顺义、昌平、平谷等6家“北京市多元化纠纷解决机制示范法院”授了牌,这些法院的探索各具特色,都有较强的启示和借鉴作用。

  一、不断探索,继续深化“两分一专”改革实践

  近年来,全市法院积极探索、勇于实践,在诉讼服务中心、诉调对接平台和诉调对接机制建设等方面取得了较大进展。多元化纠纷解决机制建设经历了从理论到实践、从试点到示范、从改革探索到制度建设的过程。下一步,我们要注重总结深化,不断加强分类型调解、繁简分流和专业调解工作,尽快使这项改革体现出实际效果。

  一是开展分类型调解。要抓住立案阶段诉讼源头的有利时机,积极开展立案前调解前置程序和立案后委托调解试点工作。根据实践总结,可优先考虑对以下五类案件在立案阶段就进行调解。一是当事人之间存在着特殊的身份关系,涉及更深层的情感、心理等复杂因素的案件,如婚姻家庭纠纷、继承纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙纠纷等。这类纠纷通过调解方式解决,有利于不伤和气,恢复和谐友好的社会关系。二是当事人急需救济,对纠纷解决时效性要求较高的纠纷,如追索赡养费、抚养费、抚育费,劳务合同纠纷等。三是权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷,如交通事故和工伤事故纠纷等。这类案件责任区分比较清楚,争议不大,及时调解解决可以降低双方耗费的时间、精力和费用,也有利于当事人对调解协议的自觉履行。四是物业类、供热电合同等小额民商事纠纷。立案登记制实施后,这类案件大量涌入,通过类型化处理,有利于防止案件积压,及时地疏导矛盾。同时,由于涉及日常生活便利,当事人一般也都希望争议解决得越快越好。五是一些专业性较强的类型化纠纷,如金融、保险、医疗、电子商务、知识产权纠纷等。这类纠纷市场化程度高,相关行业协会等社会自治管理组织的发育也较为成熟,可以充分发挥行业协会调解等非诉讼方式的积极作用,有利于实现纠纷双方的合作共赢,也有利于构建行业运行秩序。上半年,调解前置程序试点法院在立案前共导出案件10588件,调解成功率38%,自动履行率50.27%。通过先行调解,纠纷走向的调整导致案件量首次出现下降。

  二是推动繁简分流。早在1992年,海淀区法院就在全国首创了繁简分流这项审判方式改革举措。此后,各地法院也都采取一系列措施来进行繁简分流。今后,我们要努力建设多元调解与速裁紧密对接的繁简分流审判模式,着力提高司法资源利用率和纠纷解决的质效,努力在立案阶段快速审结一大批简单案件,从而有效节约法院的司法资源,扩大诉调对接成效。全市法院要按照市高院的要求,尽快在立案庭设置速裁法官或者成立速裁审判组,完善组织机构建设。要做好工作量测算,配置适当数量的速裁法官,未入额的法官也可以考虑交流到立案庭工作。要选择审判经验丰富、业务能力突出的法官担任速裁法官,与进驻法院的人民调解员组成“调解审判团队”,明确调解员与速裁法官的工作职责,完善对接规则和程序,力争让速裁法官的结案量达到其他审判庭结案量的双倍以上,切实减轻后续审判压力。

  三是培育专业调解。要加强与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁机构等非诉讼纠纷解决组织的衔接,由相关调解组织在法院诉调对接平台建立调解室,强化诉调对接平台的分流、引导职能,对诉至法院的纠纷,通过委托调解、特邀调解等方式,积极引导当事人通过非诉讼方式解决。要加强调研督导和内外协调,着力解决案件“导出难”、人员经费保障不足等关键问题,针对不同案件类型探索实行不同的调解模式,使诉调对接机制更加完善。今年年初,我们与首都综治办共同指导成立了北京多元调解发展促进会,这是规范行业性专业性调解组织的有益探索。今后,要以多元调解促进会为抓手,按照正规化、职业化的发展方向,积极参与规范行业管理、努力争取外部支持,继续在提升行业性专业性调解组织吸附化解纠纷能力方面做出新的探索。

  二、准确定位,充分发挥法院在多元化纠纷解决机制中的引领、推动和保障作用

  中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(中办发〔2015〕60号)对人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了准确的定位,即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”。人民法院作为权威、正规的纠纷解决机构,除了要继续在明确社会行为规则、衡量社会价值判断、发挥解决纠纷效能等方面发挥好作用外,重点要在引领、支持、保障非诉讼纠纷解决组织建设和发展上下功夫,只有真正将非诉讼纠纷解决渠道做大做强,发挥对矛盾纠纷的分层过滤作用,才能使司法集中于需要通过裁判确立法律规则的少数重大、疑难、复杂案件,回归司法“维护公平正义最后一道防线”的职能。

  一是强化诉调对接平台建设。法院应当将立案登记、诉讼服务、诉调对接、小额速裁纳入多元化纠纷解决范畴,全力打造内容更加丰富、衔接更加顺畅的诉调对接平台。引导当事人选择适当的方式化解纠纷,建立形式多样、运行规范的诉调对接机制,指导其他纠纷解决机制发挥有效作用。同时,要通过明确裁判标准、统一裁判尺度,发挥好司法审判对非诉讼纠纷解决机制的指引和规范作用,判决一个案件明确一类纠纷的处理原则和规则,预防和减少同类纠纷发生,提升非诉讼纠纷解决机制的规范化、法治化水平。

  二是切实发挥非诉讼调解解决纠纷的作用。调解不是简单的说和,也需要对纠纷中的事实认定、证据取得等实质性问题进行处理。在实践中,应积极推广无争议事实记载、无异议调解方案认可等机制的应用,对于在非诉讼纠纷解决过程中,经双方当事人签字认可的无争议事实记录,在审判过程中可以作为证据使用。对于当事人对主要权利义务已经达成一致仅存在细微分歧的,由调解人员提出调解方案并送达当事人,当事人在规定期限未提出异议的即视为达成调解协议。要真正充分调动诉讼外解纠方式的积极性与创造性,促进纠纷的高效率解决。

  三是对调解协议的法律效力进行确认。在继续完善对人民调解协议司法确认的基础上,积极探索将司法确认案件范围扩大到人民调解协议之外的其他具有调解职能的组织达成的调解协议。同时,对于通过非诉讼纠纷解决组织达成的调解或仲裁结果,司法应当保持必要的谦抑与克制,除非出现法定的瑕疵情形,一般不应予以变更。

  四是对调解组织建设和人员进行培训和指导。法院可将在纠纷解决方面的司法经验、司法能力等优势,作为智力资源输出,通过交流合作、人才培养等方式,积极培育和支持调解组织的发展。

  三、加强统筹,确保多元化纠纷解决机制改革取得实效

  多元化纠纷调解机制建设是深化司法体制改革的重要措施。各级法院要高度重视,认真落实上级文件各项要求,认真抓好抓实,抓出成效。

  一是要把多元化纠纷解决机制改革纳入到司法审判的中心工作。上半年,我们在市委的坚强领导下,付出了巨大努力,协调推进审判工作、司法改革和队伍建设三项工作,取得了结案率上升17.6%、结案237153件的成绩。但是,收案量大幅上升、审判任务重、压力大的严峻形势依然存在。按照百分之十的增长比率计算,全市法院今年新收案件将超过65万件,加上旧存的11万件案件,案件总量将达到76万件。要实现年中院长会提出的全年未结案总数控制在案件总量的20%以内,结案量不低于80%的目标,结案压力非常大。这种状况的长期持续,不利于矛盾纠纷的妥善及时化解,也会影响审判质效提升。完善多元化纠纷解决机制,将大量纠纷化解在诉外是缓解法院审判压力的有效途径。我们要把推动多元化纠纷解决机制改革作为“一把手”工程来抓,在内部机构设置、人员配置、调审对接、管理考核、财物保障等方面全面跟进,确保思想认识到位、机制落实到位、人员保障到位、配套措施到位。多元化纠纷解决机制解决的不都是小事小案,实际上很多大事难事敏感事以及一些群体性事件,在审判工作不好处理的时候,都需要通过多元化纠纷解决机制来解决。我们一方面要从维护法治环境、推动经济社会发展的大局出发,对于涉及非首都功能疏解、城市副中心建设等重点工作的纠纷,充分依靠党委政府领导支持,充分依靠社会力量,积极开展立案前调解,努力将不能纳入诉讼程序解决,或者通过诉讼程序解决效果不好的重大敏感纠纷化解在诉前,有效防控风险,服务首都中心工作。另一方面,也不要满足于搭建工作平台、建立对接机制的层面,要找准制约多元调解工作成效的关键性问题发力,强化诉前调解和诉调对接,充分发挥人民调解、行业性专业性调解、行政调解等非诉讼纠纷解决力量的作用,真正在立案前分流化解大批纠纷,切实减少进入诉讼的案件。

  二是要完善业绩考评机制,形成长效激励机制。实践中,法官、调解员参与调解的积极性没有充分调动起来,是制约多元调解工作成效一个重要因素。市高级法院将把各院多元调解工作成效纳入到“双模双先”评比内容进行考评。技术部门要加快研发信息系统,将多元调解列入到审判人员业绩评价体系。各院要根据市高院的规定加强管理考核,切实将考核评价转化为工作效能。同时,还要结合调解经费发放、优秀调解员等评选活动,加强对调解员的管理和业绩考核,激发调解员自觉提升调解水平的积极性,提升调解工作的质效。

  三是要紧紧依靠党委领导,努力构建“党政主导一盘棋、社会参与总动员”的格局。多元化纠纷解决机制建设是一项社会系统工程,仅靠法院自身无法解决改革中遇到的核心瓶颈问题,需要在各级党委政府的组织领导下全面规划、统筹部署、协调推进。各级法院要紧紧依靠党的领导,积极争取政府支持,为进一步深化多元化纠纷解决机制改革提供强有力的政治保障。要加强与行政机关、社会组织的沟通协作,协调各方力量,建立层层分流的纠纷解决机制,充分发挥非诉讼纠纷解决机制前端化解纠纷的作用。要依托社会治安综合治理平台,与相关部门信息互通、优势互补、协作配合,充分发挥多元化纠纷解决机制防控风险和服务发展的作用,形成解决矛盾纠纷的合力。

  同志们,社会多元发展,矛盾日益多样,解决纠纷的方式也必然要走多元化之路。我们务必要保持锐意创新的精神和求真务实的作风,深入推进、积极创造北京特色的多元化纠纷解决机制,努力为首都社会和谐稳定、人民安居乐业提供有力司法保障。

  作者:杨万明(北京市高级人民法院党组书记、院长)

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编辑:sfeditor11

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