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2016年09月23日11:56 新浪司法

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  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  2016年6月29日,最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》作为今后一个时期指导全国法院开展多元化纠纷解决机制改革工作的纲领性文件,不仅是人民法院深化司法改革,实现司法为民公正司法的重要举措,而且是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,适应了全面依法治国新时期解决各类纠纷的现实需要,对构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系具有里程碑式的意义。

  一、《意见》起草的背景及思路

  党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求,“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”2015年10月13日中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,并于同年12月6日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发。

  为了贯彻落实中央改革部署,最高人民法院司改办从2015年1月开始起草制定《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》(以下简称《意见》和《规定》)。2015年4月9日,在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会(简称“眉山会议”)上,向法院系统以及中央各有关部门征求了意见和建议。在《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》下发后,司改办对《意见》和《规定》做了大幅度的修改。2016年上半年,司改办多次展开调研座谈会和专家论证会,广泛征求了中央有关部委、法院系统、调解组织、仲裁机构以及专家学者的意见,吸纳各方有益建议。2016年5月17日,《意见》经最高人民法院党组第21次会议审议通过,于6月29日正式发布实施。《规定》于5月23日由最高人民法院审判委员会第1684次会议通过,自2016年7月1日起施行。

  《意见》起草调研历时一年多时间,起草中主要遵循以下几点思路:一是按照国家治理体系和治理能力现代化的战略部署,贯彻落实十八届四中全会关于完善多元化纠纷解决机制建设的改革任务和《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》的要求,结合法院工作实际,对人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革进行顶层设计。二是坚持“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”现代纠纷解决理念,发挥各类纠纷解决资源的优势,形成社会多层次多领域齐抓共管的合力,满足人民群众多元的纠纷解决需求。三是明确人民法院在多元化纠纷解决机制建设中的职能定位,充分发挥司法的引领、推动和保障作用,完善和创新诉调对接的制度建设和程序安排,建立健全诉讼与非诉讼有效衔接、相互配合的多元化纠纷解决机制。四是坚持继承传统与改革创新相结合。《意见》在继承和发扬我国调解制度的优良传统的基础上,充分总结近年来各级人民法院开展多元化纠纷解决机制改革的成功经验,吸收借鉴2009年《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,2012年《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制试点总体方案》以及2014年多元化纠纷解决机制改革示范法院的改革成果,坚持问题导向,提出适应纠纷解决机制发展的新举措,体现一定的前瞻性和创新性。

  《意见》全文分为五个部分、40个条文,涉及深化多元化纠纷解决机制的指导思想、主要目标和基本原则,完善诉调对接平台建设,健全诉调对接制度,创新诉调对接程序,以及加强多元化纠纷解决机制发展的保障等内容。《意见》涉及到了多元化纠纷解决机制的抽象层面和具体层面、宏观层面和微观层面、决策层面和操作层面、确定性层面和探索性层面等方方面面,这些亮点内容成为构筑和打造国家多元化纠纷解决机制法治化框架的重点、要点和关键点。

  二、深化多元化纠纷解决机制改革的战略安排

  多元化纠纷解决机制改革是最高人民法院一直高度重视的改革项目。2004年,《人民法院二五改革纲要》首次提出建立健全多元化纠纷解决机制,2008年该改革项目纳入中央司法改革的整体部署,由最高人民法院牵头。最高人民法院按照中央批准的“法院做好诉调对接、中央出台相关政策、改革成果转化为立法”的改革部署,先后组织了两批试点。2009年最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。2015年4月9日,周强院长在“眉山会议”上提出了“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”的“三步走”战略,从推进国家治理体系和治理能力现代化建设的战略高度描绘了多元化纠纷解决机制改革的发展蓝图。《意见》将“三步走”战略明确为多元化纠纷解决机制建设的总体工作思路。

  第一步:“国家制定发展战略”。党的十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革作出重要部署,明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。多元化纠纷解决机制的发展,将按照社会治理的基本规律,把纠纷解决从普通的社会管理中分离出来,突显其自身的客观规律,发挥其在“社会治理体系”中不可替代的作用,与治理体系中的其他要素共同形成一个功能齐全、优势互补、疏而不漏的国家治理体系。2015年10月13日,中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》明确了当前完善矛盾纠纷多元化解机制的指导思想和基本原则,健全工作格局,促进各类非诉讼矛盾纠纷解决方式健康发展,推进制度建设、搭建化解平台,强化工作保障等内容,它标志着我国矛盾纠纷多元化解机制进入一个自上而下、系统推进的新阶段。

  第二步:“司法发挥保障作用”。《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了准确的定位,即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”。《意见》全文充分体现了这三个作用。一是,“引领”作用意味着人民法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系。人民法院派员进驻各种调解站和联系点,指导这些纠纷解决机制发挥作用;调解组织进驻法院设立的调解室,处理法院立案前委派调解和立案后委托调解的案件;通过司法确认的强制力、法官的司法经验、司法能力等优势激活其他解纷资源,指导其他纠纷解决机制的发展壮大。二是,“推动”作用主要体现在法院与其他非诉纠纷解决机制的关系方面。法院在每年处理数以千万计案件的同时,加强与综治组织、行政机关、各类调解组织、仲裁机构、公证机构以及工青妇、法学会等社团组织和其他社会力量的对接,通过诉调对接、效力确认、人才培养、参与立法等途径,让更多的矛盾纠纷通过规范、中立的非诉讼纠纷解决渠道化解。三是,“保障”作用主要体现在对非诉讼纠纷解决方式提供全方位、立体式的保障。包括对调解协议的法律效力确认,对特邀调解组织建设的完善,对特邀调解员行为规范的约束,更有对特邀调解员的技能培训和能力提高等。

  第三步:“推动国家立法进程”。周强院长在“眉山会议”上的重要讲话,从依法治国新要求、社会治理新高度、人民群众新需求、司法资源新配置、国际接轨新视野等五个方面,指明了新时期推进多元化纠纷解决机制改革的基本目标和方向。多元化纠纷解决机制改革实施十年来,已经在改革成果立法转化方面取得显著成效。这不仅体现在《人民调解法》赋予调解协议“法律效力”和修订后《民事诉讼法》特别程序中新增加的调解协议司法确认程序,更为重要地体现在当前推进多元化纠纷解决机制的单项立法或综合性立法的立法进程中。2015年4月1日,厦门市人大常委会通过的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》就是很好的例证。下一步,最高人民法院要继续鼓励和支持有立法权的地方积极借鉴厦门市的地方立法经验,努力争取更多的地方把多元化纠纷解决机制建设纳入地方立法规划。《意见》要求人民法院及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验,积极支持本辖区因地制宜出台相关地方性法规或规章,推动实现改革成果的法律化。最高人民法院在条件成熟的情况下,将积极向全国人大常委会提出立法建议,推动国家多元化纠纷解决机制的立法进程。

  三、深化多元化纠纷解决机制改革的创新举措

  “十年磨一剑”。十年来中国的多元化纠纷解决机制改革完成了两个重要的跨越:一是从部分法院与调解等非诉机制对接探索,升级为全国范围内受到各界普遍认可的制度体系;二是从法院缓解办案压力的“权宜之计”,升级为国家治理体系和能力现代化的战略行动。2全国各级人民法院积极推进改革任务的落实,从理念更新到组织健全,从机制建设到制度完善,从法院“单打独斗”到社会资源整合,从“散兵游勇”到解纷队伍建设,从制定政策到推动立法,取得了显著的成效。《意见》系统总结了多年来人民法院推动多元化纠纷解决机制建设的经验,通过改革试点提炼出可复制可推广的改革举措,明确了法院开展多元化纠纷解决机制改革的全面要求和具体路径,是各级法院推进多元化纠纷解决机制改革的行动指南。

  (一)发挥诉调对接平台“纠纷集散地、调度站、分流点”的功能,创新在线纠纷解决平台建设。

  当各类纠纷涌入法院之时,诉调对接平台作为当事人接触法院的第一道窗口,承载着法院与社会各种纠纷解决机制的衔接功能。《意见》在吸收各级人民法院的实践做法后,提出各级人民法院建立诉调对接平台,配备专门人员从事诉调对接工作,建立诉调对接长效工作机制。通过设立调解工作室、服务窗口,吸纳相关人民调解、行业调解或者商事调解组织等作为法院特邀调解组织进驻法院,接受法院委派委托的调解案件;明确了诉调对接平台的辅导与释明、分流与疏解、管理与协调、促进与推广、调解与审判等五项职能3,充分发挥其功能和作用。截至2016年5月,全国法院设置专门诉调对接中心的有467家,其中安徽、山东、上海、陕西、四川、福建等省市法院设置的较多。

  在“互联网+”时代和全球一体化的背景下,诉调对接平台不仅是法院诉前调解机制、民商事案件速裁机制与传统审判机制的线下结合,还应当是运用现代信息技术将各类社会解纷资源与司法资源在线上进行结合的互联网平台。《意见》提出,推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台,促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。未来的在线解纷平台应当能够快速整合全国各类纠纷案例、整合地域性和行业性调解资源,汇聚全国纠纷案例数据、用户反馈数据、用户行为数据和平台运行数据等大数据。通过构建覆盖全国、纵向贯通、横向集成、共享共用、衔接顺畅的纠纷解决信息系统,可以掌握各地纠纷状况、诉调对接数据、解纷工作成效、解纷典型案例分析等信息,为国家和司法机关调整政策提供数据支撑;通过这个高效便捷的网络平台,可以为当事人和调解员之间搭建双向选择和便捷沟通的桥梁,拓宽当事人选择适合的调解员或者适宜的调解方式,真正实现诉讼与调解的有效衔接,及时有效地化解矛盾纠纷。

  (二)进一步完善非诉讼纠纷解决机制,创新覆盖广泛、多元立体的纠纷解决网络。

  中国的纠纷解决资源十分丰富,既有预防纠纷的综治工程,又有遍布各个层面的行政调解;既有雄厚民间基础的人民调解,又有涵盖各个专业领域的行业调解;既有商事仲裁、劳动人事争议仲裁,还有市场化运作的商事调解;既有组织调解,还有民间的个人调解。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下,各级人民法院要深刻认识“发挥党委领导的巨大政治优势、发挥综治组织和行政机关统筹协调的优势、发挥社会力量基础雄厚、资源丰富的优势、发挥司法的引领、推动和保障作用”,努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系。4

  一是加强与综治组织和政府行政机关的沟通协调机制。建立定期或不定期的联席会议制度,形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制。积极借助各地社会治安综合治理信息化综合平台,推动建立矛盾纠纷多元化解信息库。积极支持行政机关在其职责范围开展行政和解、行政调解和行政裁决等,促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。二是加强与各类民间调解组织的对接,发挥其各自不同优势,形成解纷合力。解决矛盾纠纷,应当根据矛盾纠纷的不同性质、不同特点,让当事人选择更适合的纠纷解决方式。针对民间纠纷,要重视运用人民调解、社区调解;针对商事纠纷,就需要商事调解和商事仲裁机构发挥专业化、职业化优势;针对单位、行业内部的纠纷,就需要发挥行业协会行业自治的作用。三是创新“一站式”纠纷解决平台。在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承包、征地拆迁、环境保护等纠纷多发领域,法院加强与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等进行资源整合,推进建立“一站式”纠纷解决服务平台。四是发挥社会各界的力量。各级工会、妇联、共青团、法学会等组织在参与纠纷解决方面都发挥着重要作用。各级法院充分调动人大代表、政协委员、专家学者、律师、基层组织负责人、基层社区工作者、网格管理员、“五老人员”、大学生志愿者等参与纠纷解决的积极性,进一步发挥社会各界化解基层矛盾、维护基层稳定的作用。

  (三)支持仲裁、公证制度改革,加强仲裁机构、公证机构在化解纠纷上的作用。

  仲裁、公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分,在化解纠纷方面起到了一定的作用。十八届四中全会提出完善仲裁制度意义重大。目前,全国商事仲裁委员会230多个,劳动仲裁委员会3000多个,而2015年仲裁案件超过100万件(其中商事仲裁10多万件),因此仲裁机构的发展空间很大。各级人民法院应当积极支持仲裁制度改革,尊重商事仲裁规律和仲裁规则,及时办理仲裁机构的保全申请,依照法律规定处理撤销和不予执行仲裁裁决案件,为提高仲裁公信力提供司法保障。支持完善劳动人事争议仲裁办案制度,加强劳动人事争议仲裁与诉讼的有效衔接,探索建立裁审标准统一的新规则、新制度。支持和保障农村土地承包仲裁机构开展调解仲裁,及时审查和执行其作出的裁决书或调解书,实现涉农纠纷仲裁与诉讼的合理衔接。

  公证制度是预防性司法证明制度,公证证明活动可以为司法审判活动提供裁判依据,公证债权文书作为执行依据,可以充分体现公证制度的价值与功能,增强公证公信力。《意见》规定,支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明,在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务。将公证机构的债权文书公证扩大到具有给付内容的和解协议、调解协议。在家事、商事等领域,支持公证机构在遗嘱继承、商事交易中开展公证活动,为当事人提供调解服务。这是最高人民法院在文件中首次提出“在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务”,对指导法院与公证部门的有效衔接提供了依据。

  (四)创新特邀调解制度,打造一支值得信赖的编外纠纷解决队伍。

  特邀调解制度是通过长期司法实践探索总结出来的一项制度,是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者调解员,接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解,促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种活动。截至2015年底,全国法院共吸纳特邀调解组织32912个,特邀调解员达104516人。这支法院编外的解纷队伍办理了大量法院委派调解和委托调解的案件,及时化解各类纠纷。为了规范特邀调解工作,《意见》和《规定》规定了法院特邀调解组织和特邀调解员名册制度,明确了委派调解和委托调解两种调解方式,规范了特邀调解的程序等内容。委派调解是指人民法院对于适宜调解的纠纷在登记立案前委派特邀调解组织或者特邀调解员进行调解的活动;委托调解是指在登记立案后或者审理过程中,法院认为适宜调解的案件可以委托特邀调解组织或者特邀调解员进行调解,或者交由法院专职调解员进行调解。之所以这样规定,主要是出于时间节点的不同以及调解结果的不同。立案前的委派调解达成协议的,其法律后果是当事人可以申请司法确认,而委托调解达成协议后,则由法官审查后做出调解书。

  (五)建立法院专职调解员制度,发掘法院内部调解资源。

  法院专职调解员制度是近年来试点法院在实践中探索出的一项新制度。最早规定于2012年《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》(以下简称《扩大试点方案》)和2014年《多元化纠纷解决机制改革示范法院标准》中,2015年《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中要求,建立法院专职调解员制度,探索调解与裁判适当分离。在多元化纠纷解决机制的背景下,法院将调解机制拓展到诉讼前和诉讼外,一改以往法官在行使审判权的同时兼顾调解的模式,改由调解能力较强的法官或者司法辅助人员担任专职调解员,专门从事调解工作,体现了调解专业化的方向,也更符合法院的审判规律和角色定位。《意见》规定人民法院可以在诉讼服务中心等部门配备专职调解员,由擅长调解的法官或者司法辅助人员担任,从事调解指导工作和登记立案后的委托调解工作,探索调解与裁判适当分离,合理调配司法资源,缓解审判压力。尤其是法官员额制改革之后,一部分入不了法官员额的老法官,又有调解经验的,可以安排在诉调对接中心专职从事调解工作,发挥其长项和优势。专职调解员的主要职责包括:(1)从事诉前分流案件和立案阶段的调解;(2)确认非诉讼调解协议的效力。对当事人申请司法确认的,专职调解员可以依法作出确认裁定;(3)实施立案后或者诉中的委托调解;(4)跟踪和督促调解协议的履行;(5)对非诉调解组织进行指导;(6)诉调对接的有关工作。通过专职调解员制度,可以在立案阶段分流化解大量简易和适宜调解的案件,为审判庭的法官减轻办案压力。

  (六)推进律师调解制度,让律师成为多元化纠纷解决机制中的新力量。

  律师制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,是国家法治文明进步的重要标志。2016年6月13日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化律师制度改革的意见》,对深化律师制度改革作出全面部署。目前,我国执业律师已超过29.7万人,律师事务所数量达到2.4万多家。律师参与多元化纠纷解决机制改革具有得天独厚的职业优势。律师调解是指律师作为中立第三方,协助纠纷双方当事人自愿协商,达成协议。在域外ADR(编者注:非诉讼纠纷解决程序)发展过程中,律师调解是全球调解职业化发展的一个趋势,在美国、英国以及我国香港特区,律师担任调解员的比例非常高。在我国,律师调解是一项新兴制度,最早出现在2012年《扩大试点方案》和2014年《多元化纠纷解决机制改革示范法院标准》中,而2015年的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》首次从中央层面提出建立完善律师调解制度,鼓励和规范律师参与矛盾纠纷化解。《意见》规定了推进律师调解制度的三种形式:一是吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册,鼓励律师参与纠纷解决;二是探索建立律师调解工作室,支持律师加入各类调解组织担任调解员;三是律师事务所设置律师调解员,充分发挥律师专业化、职业化优势。同时,规定了推动建立律师委托代理时告知当事人选择非诉讼方式解决纠纷的机制。

  (七)探索民商事纠纷中立评估等新机制,拓展纠纷解决新方式。

  民商事纠纷中立评估机制程序是指在民商事案件进入诉讼程序但还未进行审理前,在特定规则的约束下,由中立第三人根据案件情况为双方当事人及律师作出专业评估意见的纠纷解决机制。通常运用于医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等类型案件,但不太适宜婚姻、家庭等注重情感的案件。它是不同于调解的新型机制,与调解存在以下不同:一是目的不同。中立评估程序从中立和专业角度明确案件适用的法律和所需要的证据,让当事人获得足够信息对可能出现的诉讼结果作出判断,而调解目的是寻求双方当事人均可接受的方案。二是关键点不同。中立评估程序的关键点在于全面、客观、直接地评估案件的优势与劣势,而调解的关键点在于促成双方当事人达成和解。三是方式不同。中立评估程序禁止当事人与评估员的单方面沟通,而调解则允许调解员与当事人单方接触。四是人员素质不同。中立评估程序要求评估员必须具有专业领域的法律知识。而调解程序要求调解员必须具备沟通技巧,对于其他知识要求并不高。

  《意见》还规定了探索无争议事实记载、无异议方案认可两个新机制。这两个新机制最早都是在2012年《扩大试点方案》中首次提出。探索无争议事实记载机制,是指调解程序终结时,当事人未达成调解协议的,调解员在征得各方当事人同意后,可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实,并由当事人签字确认。在诉讼程序中,除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外,当事人无需对调解无争议事实举证。无争议事实记载与当事人在调解过程中的自认有着本质上的区别:一是启动不同。前者须经各方当事人同意而启动,后者由自认人一方自行决定即可。二是性质不同。前者所记载的事实是双方当事人共同认可的事实,后者的事实是自认一方作出的对己不利的事实。三是方式不同。前者须以书面形式记载并经各方当事人签字认可,后者的形式没有法定的要求。四是后果不同。前者对诉讼中各方当事人产生已记载事实的免证后果,后者不得在其后的诉讼中作为对自认方不利的证据。无争议事实记载机制适用的案件必须是依法可以调解的民事案件,须在经诉讼调解或非诉调解未能达成调解协议时记载,且必须是各方当事人不存在争议的事实,还要告知当事人无争议事实记载的后果与作用。

  探索无异议调解方案认可机制,是指经调解未能达成调解协议,但是对争议事实没有重大分歧的,调解员在征得当事人各方同意后,可以提出调解方案并书面送达当事人。当事人在七日内未提出书面异议的,调解方案即视为双方自愿达成的调解协议;提出书面异议的,视为调解不成立。当事人申请司法确认调解协议的,应当依照有关规定予以确认。其运作机理在于,双方当事人在某些情况下之所以未能达成调解协议,并非源于不可调和的原则分歧,而是碍于面子,不愿呈现退步的姿态,或是自己不便主动提出调解方案。此时,如果由调解员拟定出相对公允的调解方案,送达给双方当事人,并规定其可通过默认的方式使该调解方案生效。对于存在调解成功的最后希望,双方当事人并无原则分歧,离调解成功只有一步之遥的一些纠纷而言,该机制可以最大限度地挖掘当事人协商调解的潜在意愿,当事人通过默认的方式接受调解员提出的方案,以一种双方当事人均易接受的“体面”的方式,达成双方都认可的调解协议,最终促成纠纷的协商解决。

  (八)探索建立调解前置程序,引导当事人更多地选择调解方式解决纠纷。

  《民事诉讼法》确定的“先行调解”原则,也有多元化纠纷解决机制改革实践作支撑,一些地方法院已经开始改革试点。《意见》规定:“积极探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、劳动争议、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷,在征求当事人意愿的基础上,引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。”这一规定是《意见》的一大亮点和突破。我国对于调解启动的法律规定来源于《民事诉讼法》《婚姻法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》。其中,《民事诉讼法》确定了先行调解的原则,《婚姻法》确定了离婚案件调解前置的原则,《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》确定了六类适宜调解纠纷审前调解的类型。目前的调解前置程序改革,主要是事实清楚,权利义务关系明确,当事人争议不大,人民法院认为有可能通过调解解决,而且当事人便于送达并愿意调解的纠纷,这些纠纷主要包括家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷。《意见》将调解可能性大的纠纷安排先行调解,符合当事人解纷多元需求以及成本效率的原则,其目的在于通过国家制度安排,将大量简易纠纷分流到诉讼外纠纷解决渠道,实现与立案登记制的有机配套。应当说明的是,探索调解前置程序不能违反当事人自愿调解原则,不能等同于国外有些国家的强制调解。调解前置程序只是规定对适宜调解的特定类型的纠纷进行先行调解,要求当事人先通过诉讼外调解方式予以解决,扩大当事人实现正义的途径。

  结语

  一个改革文件的出台,不代表一项改革措施的完成。按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”三步走战略,我们仅仅完成了改革任务的第一步,进入了第二步的具体落实。“改革文件的生命力在于实施,落实的动力来源于自觉,而自觉行动的心理基础则取决于思想上的深刻认识和高度重视。”5只有认识了改革的重要性,了解了改革的具体路径,才能抓住改革的关键问题,把握改革的正确方向,将改革措施落地生根,不剑走偏锋,不倒退回头,真正实现改革的目标。

  注释:

  1。汤维建:《多元化纠纷解决机制改革的时代意义及其要点》,载于《人民法院报》2016年6月30日第二版。

  2。蒋惠岭:《十年改革创新路扬帆逐浪再起航》,载于《人民法院报》2015年4月13日第2版。

  3。罗书臻:《促进诉讼与非诉讼解决方式的有效衔接 满足人民群众多元解纷需求》,载于《人民法院报》2016年6月30日第3版。

  4。李少平:《努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系》,载于《人民法院报》2016年7月6日第5版。

  5。胡云腾:《大力提高对多元化纠纷解决机制重要性的认识》,载于《人民法院报》2016年7月13日第五版。

  作者:胡仕浩(最高人民法院司改办主任)

  龙飞(最高法院司改办指导处处长)

  来源:2016年第15期《中国审判》

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编辑:sfeditor11

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