完善纠纷多元化解机制的安徽立法实践

完善纠纷多元化解机制的安徽立法实践
2019年08月29日 14:35 新浪司法

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  原标题:完善纠纷多元化解机制的安徽立法实践

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  2019年1月1日《安徽省多元化解纠纷促进条例》(以下简称《条例》)正式施行。这是全国第四个省级多元化解纠纷地方性法规,也是国家机关新一轮机构改革方案公布以后全国首部多元化解地方性法规,是安徽省践行习近平总书记提出的“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的生动实践。《条例》共设6章,共计52条,主要内容包括多元化纠纷解决机制的基本制度和基本原则、各职责主体的权利义务及各种纠纷解决机制的衔接程序。本文通过总结梳理《条例》的立法过程、立法特点及相关思考,从而展现地方立法与司法的良性互动,推动完善矛盾纠纷多元化解机制,不断满足人民群众日益增长的多元司法需求。

  立法经过 总结司法实践经验

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》均明确要求全国各地要推动多元化解立法进程。安徽省高级人民法院在总结诉调对接相关实践经验的基础上,把握契机,多措并举,积极推动和参与制定多元化纠纷解决机制地方立法。从立项、调研起草到审议表决通过,历经1年10个月,作为安徽高院一名员额法官,笔者应立法机关邀请和领导指派参与其中。2018年11月23日,安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议高票表决通过了《安徽省多元化解纠纷促进条例》。此后,安徽全省掀起学习宣传热潮,开展“贯彻落实《条例》”解读活动。期间,安徽高院院长董开军接受媒体专访,从《条例》出台对贯彻落实中央和省委文件精神的意义、对社会的价值、对老百姓的影响三个层面进行解读,同时还介绍了安徽省法院近年来推动立法过程,以及人民法院在纠纷解决机制建设中发挥引领、推动和保障作用的举措。2019年上半年全省法院诉前委派调解率同比上升42.7%,社会调解组织参与多元解纷的积极性明显提高。

  立法特点 打造社会治理新格局

  为了传承和发扬新时代的“枫桥经验”,打造共建共治共享的社会治理新格局,呈现了以下特点:

  1、坚持党的领导

  关于条例中是否将“党委领导”写入法律条文在前期有两者不同观点。一种认为,中办国办文件明确规定多元化解纠纷的工作方针是坚持“党委领导、政府主导、综治协调、多方参与、司法推动、法治保障”;现行宪法序言部分规定有“党的领导”;现行《立法法》也规定立法应当坚持党的领导,故主张包括“党委领导”在内24个字应该全部成为地方立法所遵循的基本原则,不能断章取义。另一种认为,地方立法不宜给党委部门设立权利、规定义务,且之前厦门、山东地方立法中未将“党委领导”写入法律条文。审议中,人大常委会认为多元化解纠纷工作是党中央从提高社会治理体系和治理能力现代化高度而决定开展的一项新任务,坚持党的领导是应有之意。据此,本条例最终将“党委领导”写入法律条文,确保党的主张通过立法得以充分体现。

  2、坚持目标导向

  确定法律法规的名称,体现立法的目标定位。在条例立法之处,起草小组对条例名称就进行了热烈讨论,在比较先前已经发布的厦门、山东、黑龙江和福建等地条例名称基础上,确定安徽地方条例的宗旨是促进社会各方积极参与、齐心协力化解各种纠纷,不断推进社会治理体系和治理能力现代化,也就是说将安徽省条例定位于“促进型”立法模式,据此,条例名称的第一个关键词确定为“促进”。考虑到《条例》调整范围和调整能力有限,而社会“矛盾”无处不在、无时不有,《条例》只能调整已经客观外化的、具有社会危害性的“矛盾“上——社会“纠纷”,而不可能包罗万象,将所有“矛盾”“纠纷”全部纳入调整范围,据此条例名称的第二个关键词确定为“纠纷”。本着促进纠纷通过多种非诉方式实现实质性化解的立法要求,条例名称最终确定为《安徽省多元化解纠纷促进条例》。

  3、坚持便民为民

  多元化的纠纷主体、多元化的利益冲突需要建立与之相适应的多元化的解纷机制,满足人民群众的多元司法需求。《条例》第三条开宗明义规定,“多元化解纠纷,是指通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径,形成合理衔接、相互协调的化解纠纷体系,为当事人提供多样、便捷、高效的化解纠纷服务”。同时,《条例》第八、二十四、二十六、四十三条针对调解引导、调解平台建设、调解联动机制和诉调对接综合服务平台等方面制定了一系列配套的便民为民的规定,还特别吸纳了安徽省高院2017年在全国率先制定的《安徽省法院在线调解工作规则》、《安徽省法院诉前调解工作规则》的成功经验,受到人民群众一致好评。

  4、坚持“法无禁止即可调”

  “法无禁止即可为”是相对私权利而言的一个原则,也是深化司法改革的一个方向。立法之初,即采取开放的态度,倡导“法无禁止即可调”,将“不违背法律法规和国家政策,尊重公序良俗”确定为调解工作原则,旨在最大限度促进多元化解工作。同时,《条例》没有按惯例将“调解遵守当事人意愿原则”纳入调解工作原则之中,充分体现了本《条例》是“促进型”立法的特点。

  5、坚持试点成果转化

  试点是为了创新,创新是为了更好发展。自2017年以来,我省有在线调解、律师调解、公证参与司法辅助事务及涉侨纠纷多元化解等四项工作纳入全国试点范围,经过积极探索,有些举措已经被最高人民法院、司法部、中国侨联高度认可并成为可复制、可推广的经验。本条例起草和审议阶段,人大常委会对此高度关注、积极吸纳,不仅实现了试点成果的快速转化,而且极大丰富了我省多元化解地方立法的内容,更为国家层面的多元化解立法积累经验。

  6、坚持人民法院职能定位

  最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》明确指出“充分发挥司法在多元化解纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用”。安徽法院司法实践表明,人民法院的“引领”作用主要体现在通过诉调对接、效力赋予、人才培养、参与立法等途径,让更多的纠纷通过非诉讼渠道解决;“推动”作用主要体现在人民法院要鼓励和支持社会各方参与多元化解;“保障”作用主要体现在人民法院对调解协议的司法确认,为纠纷解决机制启动司法保障。对此,《条例》第九条做了规定,确保了人民法院职能回归。

  总结思考 厘清相关法律问题

  《条例》对商事调解组织、调解前置、无争议事实记载、无异议调解方案认可、司法确认、诉讼费杠杆作用等涉及国家立法权的热点问题,采取审慎态度,只作原则性规定。但是,这些热点问题对构建多元化纠纷解决机制至关重要,值得总结和思考:

  1、关于商事调解组织

  《条例》第二十条规定“可以设立相关商事调解组织,为化解商事纠纷提供服务”,但是没有进一步明确商事调解组织服务的方式和路径。如果《条例》能够按照中办国办和最高人民法院相关文件所提出“支持商事调解组织、行业调解组织、律师事务所等按照市场化运作,根据当事人的需要提供纠纷解决服务并适当收取费用”的要求,规定调解组织可以开展市场化运作,那么,《条例》的前瞻性和可操作性就更好。事实上,我省“亳州模式”和深圳“前海模式”已是这方面成功的案例,正在吸收越来越多了社会力量参与诉前调解。

  2、关于调解前置

  《条例》第二条把“调解优先”确定为调解原则,但是最终没有将中办国办和最高人民法院相关文件所提出“探索建立调解前置程序”的精神进一步具体化,仍然停留在《中华人民共和国民事诉讼法》第122条“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适用调解的,先行调解,但当事人拒绝调解除外”的制度层面,客观上不利于构建分层递进解纷模式。如果《条例》在确定“调解优先原则”同时,进一步写明“人民法院在登记立案前可以引导当事人选择适宜的化解纠纷途径。适宜调解的,依法自行组织调解,也可以委派人民调解组织、律师调解组织、行业调解组织等进行调解;调解不成的,应当及时登记立案,依法审理”等相应条款,那么《条例》的前瞻性和可操作性将显著增强。实际上,我省法院在正确处理立案登记制与多元化解机制辩证统一关系的基础上,已经开始探索调解前置机制,并得到最高人民法院肯定。

  3、关于司法确认

  中办、国办和最高人民法院的相关文件明确提出要“完善司法确认程序”,并将司法确认的范围扩大为“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议”。我省多元化解试点工作中司法确认的范围,也不在局限于“人民调解组织组织调解达成的具有民事合同性质的协议”。但《条例》第三十八条只规定“调解协议的效力确认适用有关法律的规定”。这一表述把握了地方立法的权限,符合地方立法不能涉及中央事权及诉讼法律程序的理念,但是,这一表述不利于人民法院通过司法确认方式为更多种类的诉前调解协议提供司法保障,进而在一定程度上影响社会调解组织的发展壮大和人民法院职能作用的发挥。

  作者:汪 晖

  作者单位:安徽省高级人民法院

  文章来源:《中国审判》2019第12期

  公号主编:龙 飞

  本期责编:赵毅宇

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责任编辑:刘杰

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