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2017年03月23日14:28 新浪司法

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  原标题:坚持示范引领 推动多元共治——全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会综述

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  2月16日,最高人民法院在安徽省马鞍山市召开“全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会”。最高人民法院副院长李少平,安徽省委常委、政法委书记姚玉舟,安徽省高级人民法院院长张坚,马鞍山市委书记魏尧等出席会议并启动在线调解平台。中央综治办、最高人民法院、司法部有关部门负责人,各高级人民法院和新疆兵团分院分管院领导,部分示范法院院长和专家学者参加会议。与会代表围绕深入推进多元化纠纷解决机制改革进行了交流。现将会议主要内容综述如下。

  一、总结经验,真抓实干,确保改革纵深推进

  李少平指出,2015年“眉山会议”以来,特别是2016年最高人民法院出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》之后,示范法院脚踏实地、锐意创新,形成了八条主要经验。一是坚持党政主导,构建多元化纠纷解决工作格局;二是加强制度建设,促进多元化纠纷解决机制规范化;三是加强平台建设,推进纠纷一体化解决;四是细化制度落实,提高各项对接程序质效;五是加强诉调对接,整合力量共同推进改革;六是创新在线调解,发挥科技支撑改革作用;七是完善配套保障,提升资源配置水平;八是推进立法,推动多元化纠纷解决机制改革法治化。各级法院要积极借鉴上述经验,推动多元化纠纷解决机制改革实现提档升级。

  李少平同时指出,一些地方还存在思想认识不深入、工作发展不平衡,争取党委支持力度不够、改革方法不完善,措施落实不到位、配套保障存短板等问题。各级法院党组要负起改革主体责任,增强工作预见性,树立改革大局观、法治观;要发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,切实提高法院工作自觉性、主动性;要积极争取地方党委政府全力支持,增强落实改革责任感、使命感;要积极运用科学方法,注重推进改革统筹性、系统性、协调性,确保改革政治方向正确、方案质量过硬、整体工作协调。

  李少平强调,各级法院要统筹推进多元化纠纷解决机制改革,不断满足人民群众多元司法需求。一是完善平台功能,推动对接平台一体化、便民化,切实发挥一体化平台快速便捷有效化解纠纷的作用。二是完善制度建设,促进对接机制规范化、精细化,不断落实特邀调解制度,发挥诉前引导程序性作用,积极探索调解前置程序改革。三是形成纠纷解决合力,提高社会各方参与度、协同度,强化与综治部门的诉调对接,积极推动与商事调解组织诉调对接,大力推进类型化纠纷的行业调解对接。四是运用科技手段,促进纠纷解决方式的智能化、高效化,完善在线调解平台功能、制度建设、系统整合、数据应用,发挥网络平台的最大效应。五是完善配套保障,促进多元解纷职业化、专业化,加强特邀调解员管理,探索建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制,发挥诉讼费用杠杆作用,完善诉调对接案件管理机制。六是加强宣传指导,发挥纠纷解决文化的先进性、特色性,将多元化解纠纷的传统文化融入社会主义核心价值观,提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力。

  二、党政主导,多方协调,统筹改革发展全局

  河北省高级人民法院把多元化纠纷解决机制改革纳入社会综合治理的大格局中统筹推进。一是坚持创新治理。建立人民法庭与人民调解、行政调解、行业调解组织衔接配合机制,指导人民调解工作常态化工作机制和诉非衔接机制。二是坚持多方参与。以市场运作方式将起诉到法院的纠纷向中立第三方购买调解服务,探索家事、邻里纠纷先由人民陪审员进行诉前调解或司法调解。三是坚持协同联动。人民法庭“互联网+诉非衔接平台”与综治中心、人民调解组织、行业性调解组织等机构信息平台对接,建立分层递进的纠纷解决机制和专业化调解机制。

  安徽省马鞍山市中级人民法院全面打造方略、载体、实践、效果“四个升级版”,探索形成了“党政司法协力推进、预防化解齐头并进、一院一品错位跟进、互联互通与时俱进”多元改革“马鞍山实践”。一是注重顶层设计引领。市委、市政府高度重视多元化纠纷解决机制建设,市委、市人大常委会先后出台《全面推进多元化纠纷解决机制建设的意见》和《关于进一步推进多元化纠纷解决机制建设的决定》。二是注重强化就地化解。新设23个“法官工作室”,优化79个“法官便民联系点”,建立司法确认质量反馈机制,成立家事、旅游、金融、医疗等专业诉调对接中心,明确家事、小额债务等7类案件先行调解。三是注重解纷主体多元。试行诉前委托鉴定,发挥“五老”作用,成立“夕阳红”志愿者调解中心,成立涉侨诉调对接中心,探索“边裁边调、裁调结合”劳动争议案件联调机制,建立立体化、网格式保险纠纷、物业纠纷三级联调机制,整合区域内商会、行业协会调解资源参与矛盾化解。

  河南省焦作市中级人民法院积极探索“七个一”工作模式,取得明显成效。将多元化纠纷解决机制改革纳入平安焦作建设考核指标,推动党委、政府真抓实干、落到实处。搭建一条线四级诉调对接平台,实现了诉调对接平台无缝全覆盖。建立一套长效工作机制,联合市综治委、司法局等出台11个文件、10余项制度,形成了以“选聘的调解员为主、法院指导参与调解为辅、司法确认为后盾”的调审互动格局。打造一支能调善处的调解员队伍,建立特邀调解组织116个,特邀调解员212名。建立一笔专项经费,市委、市政府为全市两级法院建立专项经费,列入同级地方财政预算。推出一批有影响的特色品牌,成立“李玉香家事审判工作室”等以优秀法官命名的家事审判工作室。化解一大批矛盾纠纷,全市诉调对接平台共办理各类矛盾纠纷74478件。

  三、因地制宜,先行先试,不断丰富改革内涵

  安徽省高级人民法院积极推进诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368诉讼服务热线“三位一体”建设,搭建诉调对接、案件速裁、专业解纷、网络调解、信访化解、攻克执行难等六大平台,打造诉讼服务中心升级版,形成矛盾纠纷化解的聚集地和司法为民的新模式,被孟建柱书记称赞为实现了诉讼服务“从后台到前台、从分散到集中、从多点到一点”的优化。全省法院已建成各类调解中心、调解窗口600余个,1039个特邀调解组织、4706名特邀调解员,化解诉讼外纠纷71215件,越来越多的矛盾纠纷化解在诉前和基层。安徽高院与省工商联等8家单位联合印发了诉调对接工作意见,形成纠纷解决合力。注重挖掘传统文化,精心提炼桐城“六尺巷调解工作法”,获得群众的广泛认可。

  北京市高级人民法院深入推进多元化纠纷解决机制发展。一是发展行业性专业性调解。成立北京多元调解发展促进会,制定调解程序规则、调解员守则等20余份文件,吸纳35家调解组织为其会员,指导成立北京一带一路国际商事调解中心等5家调解组织,统一承担法院委托调解案件的接收、分配、监管、业务指导和沟通。二是健全制度规范。统一立案前调解程序前置、立案速裁、立案后委托调解操作流程,争取市财政每年近2000万经费保障。三是推行调解前置。选取交通事故、物业供暖等5类适宜调解的纠纷先行调解,建立“多元调解+立案速裁”紧密型司法ADR模式。

  辽宁省沈阳市皇姑区人民法院实现多元化纠纷解决工作一体化。一是对纠纷相对集中的物业管理、婚姻家庭等法律关系明确、争议不大的案件,采取聘请特邀调解组织、特邀调解员驻院调解,开展委托、委派调解。二是对医疗卫生、劳动争议、道路交通、消费者权益保护等专业性较强的纠纷发挥专业优势,与行政机关、行业协会、基层组织等150余家单位和组织建立固定的诉调对接关系,合力化解矛盾。三是对政策性、敏感性、群体性纠纷,通过诉调对接机制和联席会议制度、第三方专家听证制度等形式,使法院调解、人民调解、行政调解相互衔接、合力联动。

  上海市浦东新区人民法院着力完善“三级四层”纠纷化解网络。2016年受理案件131201件,通过诉前调解和速裁化解民商事纠纷44448件,以不足10%的民商事审判资源解决了49.4%的民商事案件。一是组织层级递进网络。探索设置特色诉调对接工作室,覆盖全区街镇。设立自贸区商事争议、上海国际旅游度假区等5个专业化诉调对接分中心,拓展诉调服务功能,将更多类型、更多数量的纠纷纳入诉调对接中心处理范围。二是汇聚各方解纷资源。完善与专业非诉解纷组织协作机制,中国国际贸易促进委员会浦东分会、保险同业公会等16家单位派驻代表进入诉调对接中心,引入外籍调解员参与调解涉外纠纷。三是实现类案集约处理。对调解不成的案件,甄别类型,繁简分流,合理调配,实现简案快审、繁案精审。

  广东省东莞市第二人民法院围绕调解主体、调解流程、纠纷类型和在线纠纷解决积极推进试点探索。一是通过与政府合作招录专职调解员,邀请香港调解组织培训调解员,对调解员实行分类分级管理等措施,解决调解主体来源问题。二是通过推行调解前置机制,发挥诉讼费杠杆作用。在审判程序中,如法官认为当事人拒绝调解的理由不成立的,将酌情增加其诉讼费用的负担部分,解决调解启动难问题。三是促进社区自主化解劳动争议,与保险公司共同建立专职保险和解员制度,与东莞市妇联白玉兰家庭服务中心合作建立专门的家事调解中心。四是建立医疗事故早期中立评估机制,在医疗纠纷案件尚未启动鉴定程序之前,组织当事人听取医学专业人士评估意见,促进双方达成和解。

  重庆市荣昌区人民法院通过购买社会服务的方式,建立“双评估”制度。首先,对于医疗、不动产、建筑工程、知识产权、环境污染等具有较强专业性的案件,经双方当事人一致同意,探索建立中立评估机制,帮助当事人对判决结果进行预测,促使双方当事人理性选择非诉讼纠纷解决方式。其次,对于家事等当事人心结较重的案件,与西南大学心理学部联合成立了“心理辅导室”,对当事人心理以及婚姻状况进行预测评估,提出当事人心理危机指数报告。“心理辅导室”还可委托第三方家事调查员,调查了解当事人婚姻家庭及未成年人、老人等状况,为法官解决家事纠纷提出合理化建议。

  云南省昆明市西山区人民法院成立云南省第一家有单独编制的“诉调对接中心”。一是在辖区内各街道设立诉调对接工作站,形成人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等共同参与的格局。二是扩大诉调对接中心工作职责,集调解、小额诉讼及简易程序快速裁判于一身,提高家事、物业、道交、民间借贷案件调解成功率。三是整合民族地区调解资源,将民间习惯法权威代表选任为特邀调解员或人民陪审员,实现民族地区司法调解和民间调解的延伸与融合。

  四、立法保障,纵深推进,确保改革有法可依

  山东省高级人民法院积极推动省人大常委会审议通过《山东省多元化解纠纷促进条例》,抓好该条例学习贯彻落实工作,认真履行条例规定的各项职责。一是积极搭建诉调对接平台。全省12个中院和151个基层法院均建立诉调对接中心,打造集指导分流室、人民调解室、法官工作室、司法确认室“四室”功能为一体的综合服务平台。推动专业化纠纷化解平台建设,在交通事故、医疗、保险等纠纷比较集中的领域,联合行政职能部门、调解组织、仲裁机构等共建解纷平台。二是壮大调解员队伍。建立特邀调解组织和特邀调解员名册管理制度,全省建立特邀调解组织643个,特邀调解员2518人,法院专职调解员744人。三是完善对接程序。全面推广沂源法院诉讼风险“五笔账”工作经验,明确委派调解、委托调解流程。四是创新工作机制。探索“律师调解+司法确认”工作模式,潍坊市潍城区利用信息化技术建成“调处矛盾纠纷网络平台”,青岛市中级人民法院与市公安局、市检察院建立了刑事附带民事赔偿联动机制。

  四川省高级人民法院积极推动《四川省多元化纠纷解决机制促进条例》纳入省人大立法规划。一是大力建设诉非衔接快速解纷平台。严格落实“先行调解”制度,引入第三方解纷组织入驻诉讼服务中心,目前四川80%以上的法院依托诉讼服务中心设立了诉非衔接平台。二是加强解纷主体衔接联动。与省人社厅、省保监局等会签文件,与公安交警、保监局、保险行业协会等部门衔接联动。三是推进律师参与化解和代理涉诉信访案件。四川高院和15个地区法院引进律师进驻诉讼服务中心,为涉诉信访群众提供法律咨询、法律援助、参与矛盾纠纷化解。

  福建省厦门市中级人民法院推动市人大颁布《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》,建立了专业化、便捷化、网络化的诉调对接机制。一是融合闽南特色民俗文化,打造“台缘”“人缘”“商缘”“乡缘”“家缘”的“五缘”调解室。二是推动党委把多元化纠纷解决机制建设纳入推进依法治市整体规划,市、区两级财政建立以政府支持为主的经费保障机制。三是把诉调对接体系覆盖到部门行业、延伸到基层。思明区法院创新引入公证机构开展诉前调解、文书送达等辅助事务,有效发挥公证机构在预防和化解社会矛盾方面的独特作用。总结推广厦门小嶝岛“好厝边会所”指导人民调解经验,积极推动建立党委统一领导、综治办组织协调、法院和相关部门各司其职、社会公众广泛参与的“无讼社区”创建工作机制。

  五、科技助力,积极探索,促成纠纷在线解决

  2016年12月,最高人民法院决定在北京、河北、上海、浙江、安徽、四川6个高级人民法院和上海海事法院开展在线调解平台建设试点工作。此次会议进行了在线调解平台建设试点启动仪式。自2016年10月到2017年2月15日,全国已经上线开通在线调解平台的法院419家,联合在线调解机构634家,引入在线调解员2390名,处理纠纷1697件,调解成功775件,实现各类纠纷解决方式线上线下的融合贯通和有效衔接。

  安徽省高级人民法院研发了法院信息管理系统诉前调解模块,将委派调解、司法确认等内容纳入案件管理系统和司法统计系统,将多元化解工作纳入审判质量综合考核体系。制定出台《安徽省法院在线调解工作规则(试行)》,与新浪司法云平台合作开通“e调解”服务平台。马鞍山法院开通矛盾纠纷在线排查化解系统,集成矛盾调处、法律援助、诉调对接、110指挥、网格化管理五大中心及各部门资源。将多元改革工作导入全市“综治9+X”平台,架起诉讼与非诉讼的“网上桥梁”,促进纠纷解决跨界融合。

  北京市高级人民法院依托信息化手段实现全程规范管理。增加立案前委派调解案件信息录入模块,研发多元调解外网系统,通过内外网联通和数据实时交换,实现立案前委派调解案件的全流程记录。

  四川省高级人民法院推进矛盾纠纷在线化解。在成都法院“和合智解”e调解项目和眉山东坡法院“诉调对接网络调解项目”基础上,推出升级版“四川法院网上诉讼服务中心”。

  浙江省杭州市西湖区人民法院通过“搭建平台、拓展功能、内整外联、线上线下、规范流程、完善制度、健全机制”等一系列组合拳,探索“互联网+调解”新机制和“互联网+审判”新模式,成立了“陈辽敏网上工作室”和电子商务法庭,探索电子督促程序的智能化流程,有效过滤纠纷,节约司法资源。建立在线矛盾纠纷多元化解平台,包括在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁和在线诉讼等多个模块,各功能模块间互通互联,可运用社会化资源、信息化工具、智能化手段化解纠纷,为前端纠纷解决方式提供规范和指导。

  六、凝聚智慧,形成合力,加强改革理论研究

  全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建在点评中认为,多元化纠纷解决机制改革方向正确,措施有力,效果显著,未来光明。他提出三点建议。第一,明确历史定位。多元化纠纷解决机制改革是司法改革的组成部分,是现代法治背景下实现法治中国梦的内生性改革,带有自上而下、多领域逐步推进的特点,能够实现政府和社会的联动,有助于缓解法院案多人少矛盾,确保司法改革整体推进。第二,正视存在不足。一是点状分布,局限于同保险、交通、医疗等订立协议,体系化构建不足。二是局限于诉前,各诉讼阶段的全程化构建不足。三是局限于行政领域,未能促进社会自治力量的成长发展。四是公众参与不足,要通过机制建设唤醒全民法治意识,提升解决纠纷能力,提高全民法治水准。五是法治化、规范化程度不高。第三,注重理论研究。一是改革要于法有据,一些试点项目需要深入研究。二是要注重审判与调解的平衡化发展,通过提高审判质效推动非诉调解的发展。三是要注重当事人诉权保障,研究解决互联网时代的知识壁垒、强制调解与诉权保障冲突等新问题。四是要大力推广中立评估机制、调解员退出机制等经验。

  湖南湘潭大学多元化解研究中心副主任胡军辉教授认为,多元化纠纷解决机制改革探索取得显著成绩,体现在四个创新。一是管理创新,将调解业务纳入绩效考评,促进了多元调解规则制定。二是制度创新,行业调解、律师调解、专业调解组织建设等卓有成效。三是机制创新,强化诉调对接,鼓励社会力量参与,减轻法院办案压力。四是技术创新。各级法院通过建设智慧法院,利用大数据服务纠纷化解,实现案件信息共享互通。他认为,改革体现出以下三个特点:一是立体式改革,制度层面、操作层面协同推进;二是思路开阔,跳出法院内部管理框架,吸纳社会力量解决纠纷;三是问题意识强,改革基于客观社会需求,针对性强,体现了地方特色、法院特色。

  胡军辉就进一步深化改革提出几点建议。一是要避免过度地方化、个体化,注重经验的可推广性、可复制性。二是要鼓励社会力量参与,将更多的纠纷在法院外化解。三是要结合新技术运用引发的在线纠纷解决机制建设的新问题,及时完善在线纠纷解决规则和制度。四是对现有规则的真实有效性作长期观察,要注重规则的规范化、文本化。五是要进一步提高调解的职业化、专业化,要与高校合作培养高素质人才,强化调解人才战略储备。要重视“一带一路”等国家重大发展战略对相关法律人才的迫切需求。六是深入研究多元化纠纷解决机制的经费保障问题、律师参与调解的可行性、合法性,完善制度保障。

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编辑:sf_yunahua

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