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2017年06月20日17:28 新浪司法

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  原标题:举报成本资源的有效配置——举报的经济分析

  摘要:举报的效用函数主要包括举报风险成本和举报奖励成本。当前举报成本资源配置效率低下的主要表现形式包括举报司法投入不够,不必要的举报制度成本,举报风险成本过大,激励机制不健全等。应当站在国家的立场上,区分不同性质的刑事举报对举报成本资源进行有效配置。

  关键词:成本资源;有效配置;防范风险成本;举报奖励成本

  举报是指公民或者单位向司法机关或者其他有关国家机关和组织检举、控告违法、犯罪,依法行使其民主权利的行为,是群众参与反腐败斗争的主渠道。 在反腐败斗争中,“举报”具有举足轻重的作用,几乎每一个大案要案的被揭露,每一个腐败分子的翻车落马,都有对反腐败事业忠贞的举报人。但是,举报必然要花费时间和精力,影响举报人的工作或生活,不仅在经济上要蒙受损失,而且还要承担极其高昂的风险成本,如何建立健全举报机制,使举报人摆脱举报困境,是一项重要的法治使命。

  一、举报人的成本、收益及效用函数

  举报成本是非涉案单位和个人在举报活动中所投入的全部人力、物力、财力及事后遭受的损失。[1]举报成本从个人的角度讲是指举报人举报所支付的费用,个人的举报成本又分为自然人举报成本和单位举报成本两种。

  (一)举报人举报所付出的代价。

  从个人的角度讲,举报人举报所支付的费用主要包括:

  其一,举报人的物质成本是显形成本,即举报人为举报所付出的直接费用,“一张邮票8分钱,纪委查你大半年”,因此,这种费用几乎可以忽略不计。

  其二,举报人的机会成本,即为举报所付出的或可能付出的代价,包括举报人必须花费一定的时间而带来的成本和因举报耽误了可能从事其他活动获得的收入。这种举报成本是隐形的,随着举报人风险成本的增长而增长。

  其三,举报人的风险成本,即举报人必须承担可能由举报人信息保密的条款失效而带来的成本,丧失其他人身权利、财产权利(可能因报复而导致停止生产、危及生活所带来的潜在成本)和举报被报复的风险率,举报人的精神成本,包括社会地位的降低、因举报而带来的精神上的折磨。这种风险率与举报积极程度成反比。分析举报成本时,这种成本最为重要,因为举报人真正害怕的是因举报行为所遭致的打击报复。相对于举报的风险成本而言,举报的物质成本和机会成本则是可以忽略不计的。

  单位举报一般是指单位发现本单位有关人员犯罪行为后,为了本单位的管理秩序正常化和挽回经济损失,以及惩治犯罪三大目的向有关机关举报,单位举报有三大成本。

  一是物质成本。有的单位大案举报用大钱,小案举报用小钱,总是成本大于收益,严重影响举报单位的积极性。为什么会出现如此现状?最大原因是接报机关办案经费不足,有些接报机关工作人员工作作风要求不严。如某信用社举报其职员贪污的案件,就包括办案进餐、出差调查取证费用、出车油料费用等等,贪污一万元的案件报案单位用出一万元以上的费用,并且贪污款追回后不能退还单位而是上缴国库。

  二是荣誉成本。在评先创优考核标准中,很多地方单位干部职工的违法违纪作为考核内容。单位为了荣誉不受损失,对一部分踩线的犯罪线索作内部处理。

  三是领导人情成本。单位领导与干部群众有千丝万缕的联系,生活在“熟人社会”里。一旦发了案,总是考虑到同志感情,或者为了避免引火烧身,也作内部处理。

  (二)举报人的收益。

  举报人收益分为举报人的正当收益和举报人的不正当收益,举报的正当收益,一部分是出于公民的社会责任感,其最初的动机并非出于对物质奖励、精神上收益的考虑,这种正当收益大致有如下三点:一是得到有关部门的物质奖励;二是得到社会的赞誉;三是精神的满足感。举报的不正当收益更大一部分是出于恩怨举报,心理不平衡的举报,个人矛盾激化,达到了自认为值得冒险的情感举报,有些利害关系人出于经济或者政治的利益考虑甚至演化为狗咬狗,最终挖出双方的问题,而并非出于社会责任感或者道义感,这种不正当收益大致有如下几点:一是打击竞争对手;二是利害关系人获得经济利益;三是利害关系人获得政治利益。对于这些非正义性的举报收益,尽管其举报动机具有非正义性,但只要没有恶意的捏造事实,通过检举能够为揭露犯罪提供线索,国家和社会也应保护他们的权益。

  (三) 举报效用函数。

  举报效用函数,是指刑事举报人通过举报行为使自己得到最大的满足。如果举报的收益能抵偿遭受到打击报复的成本时,举报的积极性就会不断增强。同时,如果举报的收益大到足以抵偿遭受到打击报复的风险成本而有余时,举报的积极性也不会减少。而如果举报存在预期成本,而遭到打击报复的可能性很大,收益很小或者没有时,群众不但不会去举报,反而可能会导致知情不报。在市场经济条件下,一般举报的匿名性意味着对举报的物质成本和机会成本的忽略不计,即举报人将这两项成本视为零,在此,预期举报成本=风险成本,预期举报效用=预期举报收益-风险成本。

  举报效用与多种因素有关,包括风险、奖励、影响举报成功的其他因素,因此,举报效用函数与风险成本(g)成反比,与举报成功与否的主观概率(p),包括知情程度(k)、社会风尚(c)等等、奖励程度(a)成正比,其公式为U(p. a /g)。

  举报发生概率=举报动机×(奖金+ 举报满足感)×举报成功的主观概率/风险成本=民主监督度/权力垄断度

  依照举报的效用系数不同,将举报分为道德型举报、奖励型举报和风险性举报,但道德约束是空泛的,因此也是不可信的,“但愿李文娟、郭光允等遭打击报复的事情能唤醒社会良知”这类说法把降低举报风险寄托在社会良知上,仅仅只是一种道德愿望,而面对举报风险,更主要的是加强奖励型举报和风险性举报的制度保障,纠正制度供给和制度需求的不协调以及制度冷漠,以提高举报效用。

  第一,过大的风险成本会阻塞言路,导致民众缺乏对国家公共事务关心,出现“寒蝉效应”。像郭光允、李文娟、吕净一、何海生和兰贵来等“反腐勇士”的遭遇不得不让人寒蝉若噤,人们因为害怕举报言论遭到打击报复而可能要付出不必要的高额代价,不敢发表言论,故防范风险的发生是消除言论的障碍的前提。防范风险分为举报人自身的非制度性防范和国家的制度性防范。其一,举报人进行举报时如何尽到谨慎义务,力图从自身的行为上进行风险控制,是举报风险控制的一个不可或缺的环节。但有的举报人缺乏事前防范意识,对风险概率没有充足的估计,如郭光允在举报之初没有注意到一些细节,包括告诉他人自己写了举报信,并且在举报信上添上漏掉的字迹等等,这些都是将自己的举报行为曝光的疏忽之举,并由此被锁定在打击报复的目标之下,而后一系列打击报复行为的发生都是郭光允始料未及的,并且面对这一系列的打击报复行为显得茫然无措而束手无策,无法取得国家制度性防范的支持,正是由于事前防范意识欠缺和事后防范措施的不到位,最终造就了这位“悲情英雄”。其二,和作为整体的国家法制对举报风险的控制不同,经济学中分散风险是将鸡蛋装在不同的篮子里,而面对制度性风险,国家应根据制度性风险系数,包括国家宏观法制状况、举报法律规范、举报市场行情等因素;分散风险,确定风险值,即在某一风险概率情况下、某一特定期间内、预期发生的最大亏损额,假定某举报人花了8年时间亏损了10万元(折合精神损失、机会成本)的风险概率为80%,这意味着在今后8年内发生大于10万元人民币亏损的可能性仅有20%,合计风险值为8万元,如果举报收益大于8万元,那么举报风险就是有效率的。

  第二,加大对举报的激励效应的发挥在于,其一,现行举报制度对公众的举报行为不具有充分的激励性,加大对举报的金钱刺激。在各个行业制定《奖励举报有功的暂定办法》,设置奖励范围(如刑事悬赏、民事赔偿、经济)、等级、额度,辅以保密机制。其二,举报的权力刺激。武则天时代对举报人给予特殊待遇和特殊保护政策值得借鉴,司马光在《资政通鉴》载,谁是举报告密者,所有官员都不得询问,举报人到京城告密,由官家的驿站负责接待,给予相当于五品官员的供应标准,举报人到京后,引到皇帝所在的地方,即使是农夫、猎户、打柴人,都能得到召见。如果举报属实,很快可以授予官职。[2]通过授予举报人权力大大激发了举报人的动力。其三,举报文化激励,主要体现为以文化激发举报人在道德上的精神满足感。唐代武则天时代的“筒匦”的设置表达了武则天以“仁义、忠信、公平、聪智”四德治天下的愿望,一时间民众参与政治生活的意识空前,可见,国家政治治理态度影响群众参与民主监督的意识。影响举报激励的因素包括,其一,社会环境因素。如果国家和社会对贪污受贿行为道德上的否定性评价和法律上的否定性评价力度不够,反贪拒贿、崇尚廉洁的社会环境不好,举报的积极性也会大大降低。其二,社会权力垄断程度。当社会权力垄断程度越高,及时发现和纠正贪贿隐患的风险也就越大,举报的积极性也会受挫。其三,民主监督力度。对领导干部实行公开办事制度、财产申报制度、金融真名制度、职务回避制度和公务禁忌制度等等,领导干部缺乏有效的民主监督机制直接影响群众举报的积极性。

  二、举报成本资源配置效率低下的主要表现形式

  举报成本资源是指国家借以实现举报效益的可能支出的费用,是从举报自身成本与收益的比例关系出发,以最佳的最少的举报的成本投入获得最佳的最大收益。主要有举报制度成本和举报奖励成本,而举报制度成本又包括举报查处成本、举报防范风险成本。目前,我国举报的成本资源配置不力主要表现以下几个方面:

  (一)举报的司法成本资源投入不够和不必要的制度成本

  举报的司法成本是指司法机关处理举报所支付的费用,即司法机关为举报投入的人力、物力、财力等等。包括举报风险投入成本,举报奖励投入成本、接报工作成本以及举报工作不必要的制度成本。

  第一,对举报的司法投入不够。全国司法机关的经费严重不足,特别是基层司法机关的经费不足。据统计全湖北省基层司法机关经费不足的占95%以上;有的地方干警的工资仅发70%、60%,余下的由司法机关自筹。经费不足一是影响司法工作人员的积极性,影响领导机构的工作重心。二是经费不足直接影响举报线索查处质量。有油水可捞的线索就查,没有油水的线索且投资大的线索避免深查,有的把钱一收,就皆大欢喜,对犯罪证据的固定舍不得投资,总是争取以最小的成本获取最大的利润,到最后案不成案,案件线索浪费,同时引起刑赔问题。三是经费不足影响案件处理。有的以钱代罚,该诉的不诉,收取一定的“保证金”而使罪犯逃避处罚等,这些案件社会效果不好,也影响举报人积极性。

  第二,由于没有专门的举报法,举报的范围、案件的管辖、案件的受理及受理案件的责任等程序性规范的缺失和不完善,致使当前我国举报工作中存在诸多不必要的制度成本。

  其一,任何国家监督机制的依附性,任何监督权力的非独立性,都将使国家监督变得软弱无力。[3]目前我国法律没有规定统一而独立的举报受理机关,也没有规定举报案件的查办期限,特别是缺乏举报的具体处理程序,导致举报成本资源的浪费。许多举报信发出后受理机关要么置之不理,要么上下抄转、相互推诿,有些还可能因为受理机关工作人员自身或利害关系人牵涉其中,举报材料被他们秘密销毁,甚至落到被举报者手中,这就为打击报复举报者制造了可乘之机。

  其二,重复管辖、管辖级别的限制、管辖级差错位。检察机关和党的纪律检查委员会都有查处职务犯罪的权力,有时职务犯罪案件先由纪委查处,再由检察机关使案件证据赋予法的效力,这种重复劳动无疑是对举报成本资源的浪费。举报不同级别的干部归不同层级机关管辖。当举报人反复提出某某案件有保护网,请求上级检察机关直接查处时,有些上级机关就是不肯打破这种管辖的戒律,这种举报管辖的级别限制导致举报成本资源的低效率配置。举报管辖级差错位很大,即被查处对象的级别与查处主体的级别级差很大,如一个县的科级干部由地市一级纪委和检察院才能查下来,一个县处级领导干部由省级检察院或省纪委才能查下来,一个地市级干部由中纪委才能查下来,举报管辖级差错位直接导致举报成本资源的浪费。

  其三,初查汇报的不必要制度成本。查处大案要案,县处级领导干部的初查要首先向党委汇报,征求党委的意见。很多县级党委以此规定为依据,类比规定科局级(县里的局级)领导干部的初查要事先向县级党委汇报,有的地方甚至明确规定初查企业家、个体户也要向党委汇报。这种初查汇报制度最大的弊端一是不利于抓住战机;二是检察机关的侦查行动意图被扩散的越多,越不利于侦查的保密,容易使罪犯了解情况而有所防备,泄密的可能性就越大,无形中又增加了举报的风险成本。

  (二)举报的保密制度不完善,风险成本过大,以及因受理案件的部门泄密而对举报者赔偿损失所付出的成本不足。

  由于举报程序性规范的缺失和不完善致使举报人保密制度存在严重缺陷。目前,司法部门、行政执法部门、纪检监察部门受理举报,虽然都严格规定为举报人保密,但泄密事件却不断发生。所以,对举报人的保密工作的立法必须及时跟进。在《宪法》第41条、《刑法》第254条、《刑诉法》第85条等法律对保护举报人的权利的规定中,由于罪状过于简单、没有细化,相关的司法解释也不尽然合理、完善,导致法律的实际操作性较差。体现在《刑法》第254条关于“报复陷害罪”的规定,一方面将国有企业事业单位的腐败者实施的打击报复行为排斥在外,将可能遭受打击报复的举报人的近亲属也拒于刑法保护之外。另一方面刑法中的报复陷害罪一般会牵连故意伤害罪等其他罪名,此罪的边际威慑力不够,其打击报复的收益远远大于打击报复的成本,对于本身已经犯罪的被检举的人来讲,不打击举报人只能是坐以待毙,而打击举报人,或可逃脱,做最后的垂死挣扎对于他们的成本是很低的,因为无论是对官腐集团的举报、公司企业的举报,被举报者,与举报者之间的权力资源不对称,使出于弱势地位的举报人的命运被操纵在被举报人手中,打击报复的成本很低,根据边际威慑力原理,无非是在原先的罪名上多加上一种罪名,并且在增加举报人的风险成本的同时,无形中警示和防范社会举报之风盛行,所以一个有理性的被举报人很容易的就会选择打击报复举报人。为了提高该罪的边际威慑力,笔者建议,加重报复陷害罪的确定性和及时性,必要时用罚金和徒刑相互替代,从经济学的角度看,我们应该鼓励适用罚金而不是徒刑,大量刑事成文法确立了对有产者非常有利的换算率。500美元是一种比监禁100天更为适当的刑罚。[4] 因此,对于无财产可执行的主体来讲,适用徒刑,当有足够的财产可执行时,则适用罚金。

  (三)举报的激励制度不完善。

  第一,举报的金钱激励不完善。举报奖励标准、奖励幅度、奖励范围等都没有明确的规定,如现行检察机关举报奖励规定有两个明显的不足: 一是奖励范围小, 只限于“大案要案”,并不是所有举报有功人员都能获得奖励; 二是没有明确奖励的数额或比例,实践中实际支付的奖励数额普遍偏低,因而举报奖励难以真正发挥其应有的激励补偿作用。而税务、外汇等机关在其后制订的《税务违法案件举报奖励办法》和《举报外汇违法案件奖励试行办法》则完善得多,[5]各地也纷纷出台了一些悬赏举报的办法,如《广东省举报“私彩”违法犯罪活动有功人员奖励办法》,但是仍然没有对举报奖励的基本标准做出统一的规定,也没有固定的奖励资金来源。为解决奖励的资金来源,美国法院决定成立一个雇员福利基金会的做法值得借鉴,他们认为凡构成打击报复罪的,必须向基金会缴纳一定数额的罚金。这些基金专门用于对检举者保护,使遭报复的个人获得一定的经济补偿,正如笔者在前文中论证的我国可以建立罚金替代刑,羊毛出在羊身上,罚金冲入奖金,有了充足的经费来源,将举报与经济效益挂钩,可以有效运用举报奖金激励举报行为。

  第二,没有形成抗击腐败的组织激励。当前腐败问题主要表现在地方保护导致官腐集团的形成。我国刑事严打斗争中,十分注重打击黑恶势保护伞,在受贿等职务犯罪中,也有保护伞的问题。有的地方以保护所谓的能人、企业家、个体户等为借口,对他们涉嫌的偷骗税、行贿、制假等违法犯罪行为也予以保护,一则美其名曰培养一个能人难,特别是对国企领导保护,因为国企有些人员用国家财产大肆挥霍,编织保护网,追求个人不断升迁,贪污腐化。二则是保护所谓的地方经济,支柱经济,损害了其它地方经济的发展和整个社会主义市场经济体系的完整性,统一性。三则是保护自我。很多所谓能人,往往与党政各级干部有千丝万缕联系,牵一发而动全身,把能人拉下去,实质把自己也拉下了马。“不管你举报到哪里,最后还得我来查”,举报信件的抄抄转转最终落到保护伞的势力范围。而目前我国的举报行为却仅仅只是局限于单纯依靠群众的单个人的力量,缺乏民间专门的群体性情谊化举报自治组织的参与,在与官腐集团进行斗争的过程中,举报人单个人与官腐集团之间的权力资源无法形成抗衡而极度失衡。如果我们将孤立的个人团结起来,形成“抗腐集团”这样的组织形式,容许并鼓励那些敢于同腐败分子做斗争的民间团体和私人部门的存在和发展,这些组织抗击腐败的效率远远高于单个人的举报行为。例如美国为了有效制止警察腐败, 建立了许多由离职官员和社会名流牵头的民间组织, 专门监督警察的违法行为,又如,香港廉政公署创建了“廉政之友”,公开招募会员, 打击腐败。

  三、举报成本资源的有效配置

  举报成本资源的配置效率是指某类具体的举报成本的投入水平高所带来的举报效益的增加,被另一类具体的刑罚成本的投入水平过低所造成的负作用所抵销;或者是相反的情况,但是举报效益的总量仍保持不变。举报效益等量线是指不随举报成本或举报成本水平高低的变化而发生变化的举报效益的恒定线。在举报效益的总量保持不变前提下,金钱与风险为负相关的关系,即金钱上升,风险在下降;金钱下降,风险上升,反之亦然。对于效用函数而言,则有金钱上升,效用大大增加;金钱下降,效用大大下降。[6]这表明:相等的举报效益的量的获得,并不意味着所投入的举报成本结构和水平是相同的,必须要有效地配置举报成本资源,因为配置资源的权力以可以变化的方式分散在许多能够实际决定这些资源用途的人手里才能使分散的知识得到最充分的利用。只有在个人可以按照自己的决定运用他的知识时,才有可能使任何个人所拥有的许多具体知识全部得到利用。[7]

  单纯的依靠防范风险,不运用激励机制,举报的顾虑虽然被打消了,但是动力仍显不足,举报的积极性得不到充分的调动,实际上国家不可能采取某种单一的模式配置举报成本资源,而应该根据刑事案件的性质不同,以防范风险为基础,以奖励为额外的激励,对举报成本资源进行有效配置。

  第一,在重大恶性刑事案件的破获上,国家应当在防范风险的基础上加大奖励的力度,即采用低代价的防范风险成本和高代价的奖励成本实现预期的举报效益,因此,建立健全奖励机制是刑事悬赏举报机制中的核心。在重大恶性刑事案件中,被举报人的打击报复行为主要是用暴力的手段进行,其实施打击报复行为相对要困难得多,而且主要集中在出狱后,这样其时间跨度一般也较大,其风险系数比较容易控制,防范风险的成本相应也就比较小,此时一旦加大奖励力度,案件线索的举报激励增大到足以抵偿举报风险,甚至于大大高出风险成本时,犯罪分子就会陷入人民群众的汪洋大海之中,案件往往能够及时破获。

  第二,在官腐集团或企事业单位涉及利益集团的刑事案件中,国家应当加大防范风险的成本投入,即采取高代价的防范风险成本和低代价的奖励成本实现预期的举报效益,因此,防范风险是反腐举报的核心,而奖励则是必要的额外刺激。采取制度性庇护以防范风险的举措,除了建立健全举报法等制度外,可尝试采用密码举报,即举报人在利用信函、电话或网络举报时, 不使用真实姓名、地址, 而是通过设定的密码与举报受理人保持联系。此外,有学者认为,国家对举报人的权益进行多重的制度庇护下,采用实名举报的风险远甚于匿名举报,出于自我保护的需要,提高实名举报的奖金额度并不足以对举报人形成强大诱惑。[8]此类观点具体体现在有些地方的奖励办法中,将匿名举报排除在奖励范围之外,这种零代价的奖励成本则是另外一种极端的做法,低代价的奖励成本并不意味着无代价的奖励成本,而举报奖励在激发群众举报热情、保证案源方面的效用是显著的,山东枣庄市人民检察院对条件基本相同的两地的举报奖励工作进行调研的结果显示,开展举报奖励工作的A地比未开展这项工作的B地,举报数量高出1.5倍,成案率高出43.6%,因此,只要举报人提供了有利侦破案件的真实信息,就必须奖励。

  参考文献:

  [1]郑利平.腐败的经济学分析[M].北京:中共中央党校出版社,2001.34.

  [2]冯铁金.古代的举报制度[J]. 北京:政府法制.2003.(20):35.

  [3]孙谦.职务犯罪监督[M]. 北京:中国检察出版社1994. 74.

  [4] [美]理查德.A.波斯纳.法律的经济分析(上)[M].北京:中国大百科全书出版社2003. 301.

  [5] 李继华.我国检察举报制度的问题及对策[J]. 北京:法学杂志.2006.(2):106.

  [6] 王学军.刑事举报行为的经济学分析[J].杭州:公安学刊-浙江公安高等专科学校学报,2005.(4):43

  [7] [英]哈耶克.致命的自负[M]. 北京:中国社会科学出版社,2000.86

  [8] 朱述古.重奖是对举报动机的误读[J].贵阳日报.2005 .6 .24

  作者简介

  许娟,女,上海对外经贸大学法学院教授,法学博士,博士生导师。担任湖北省宪法与地方立法研究会副会长;担任教育部学位中心的评审专家,湖北省涉法信访问题特聘专家。曾在武汉大学、重庆大学高端访问学者,在美国福特汉姆大学法学院高端访问学者、美国东北大学刑事司法学院高端访问学者,美国纽约大学客座访问学者。发表论文60余篇,其中30余篇CSSCI论文。其中被《中国社会科学文摘》、《人大报刊复印资料(法理学、法史学)》、《人大报刊复印资料(中国政治)》、《人大报刊复印资料(社会学)》、《中国法律期刊文献索引》等期刊转载或索引;专著分别获得省部级奖项。主持并完成国家社科基金、最高人民检察院课题、教育部、司法部、湖北省社科基金等等。

  (声明:本文仅代表作者观点,不代表新浪网立场。)

编辑:sf_yanan

许娟

  • 学者
  • 执业地区:上海

  • 个人简介:许娟,女,上海对外经贸大学法学院教授,法学博士,博士生导师。担任湖北省宪法与地方立法研究会副会长;担任教育部学位中心的评审专家,湖北省涉法信访问题特聘专家。曾在武汉大学、重庆大学高端访问学者,在美国福特汉姆大学法学院高端访问学者、美国东北大学刑事司法学院高端访问学者,美国纽约大学客座访问学者。发表论文60余篇,其中30余篇CSSCI论文。其中被《中国社会科学文摘》、《人大报刊复印资料(法理学、法史学)》、《人大报刊复印资料(中国政治)》、《人大报刊复印资料(社会学)》、《中国法律期刊文献索引》等期刊转载或索引;专著分别获得省部级奖项。主持并完成国家社科基金、最高人民检察院课题、教育部、司法部、湖北省社科基金等等。

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