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2017年07月21日11:34 新浪司法

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  原标题:关于律师参与多元化纠纷解决的思考

  编者按

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对推进多元化纠纷解决机制建设作出了战略性的部署。2016年6月,最高法发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,对全国法院开展多元化纠纷解决机制改革工作提出了纲领性的指引和要求。全面深化多元化纠纷解决机制改革,已上升到法治建设和深化改革的战略层面,成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。在司法体制改革背景下,人民法院要更加深入理解和把握多元化纠纷解决机制的重要意义,充分发挥在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,为妥善化解矛盾纠纷、实现人民安居乐业、促进经济社会发展提供强有力的司法保障。

  立足法治建设 借鉴成熟经验

  全面加强司改背景下律师参与多元化纠纷解决机制建设

  深入推进多元化纠纷解决机制,是人民法院深化司法改革、实现司法为民的重要举措,是满足人民群众多元需求的重要途径,更是促进公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。

  第一

  从宏观战略看,推进多元化纠纷解决机制建设,是完善国家治理体系建设战略布局的重要环节。建立健全多元化纠纷解决机制是司法改革的重要组成部分,有助于将法院司法改革延伸至整个社会纠纷解决领域,并推动社会领域更为深入的改革与发展,形成具有中国特色的社会矛盾纠纷治理体系。司法改革和多元化纠纷解决机制改革相辅相成、相互促进,共同构成了“全面推进依法治国”和“全面深化改革”的重要内涵。深化多元化纠纷解决机制改革,整合社会解纷资源,形成“党政主导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局,是完善中国特色社会治理体系建设的一项国家发展战略。人民法院要从战略部署、法治思维、社会视角和历史高度来理解多元化纠纷解决机制在法治体系中的重要地位,深化把握法院在多层次多领域社会治理中的功能和作用。

  随着司法改革进入攻坚期,法官员额制改革和法官助理制度使法院人力资源配置展开深度重组,立案登记制改革又使得诉讼案件大幅增加,一定时间内,法院案多人少的矛盾更加突出。司法不是化解纠纷的唯一渠道,仅靠有限的司法资源应对日益增长的矛盾纠纷,必然会影响到公平正义的实现。只有将繁简分流机制与多元化纠纷解决机制结合起来,整合多种纠纷化解力量、盘活解纷资源,让诉讼内与诉讼外双重机制并举并重,才能最大程度兼顾公平与效率,提升社会治理的能力和水平。

  第二

  从制度设计看,推进律师参与多元化纠纷解决,是完善多元化纠纷解决机制的重要环节。重视律师在纠纷化解中的作用、发挥律师群体的特殊优势,对推动多元化纠纷解决机制发展具有重要意义。尤其在现阶段,推进律师参与纠纷解决更是多元化纠纷解决机制改革的关键切入点之一。

  律师是非官方的法律专业人士,能够缓解当事人对抗情绪,具有职业信任的优势。与其他社会解纷力量相比,律师职业具有非政府的社会中介服务性质,是独立的法律专业人士,其执业活动主要是为当事人提供预防和化解法律纠纷的专业意见。这使得律师在很大程度上成为化解纠纷的专家和能手。在调解、和解过程中,律师处于中立地位,且没有处理纠纷的决定权,地位相对超然,当事人面对律师调解时的心理压力较小、对抗性大大减弱,更容易坦诚相对。律师依据自身的认知及经验所提出的化解矛盾纠纷的建议,也更容易被当事人接受和认同。

  律师以解决纠纷为目的,在调解中更加注重当事人意志,具有灵活处理的优势。律师参与纠纷化解以解决问题为目的,只要能确保当事人的合法权益,可以采取相对灵活的处理方式。与法官在审理中受到的行为约束相比,律师调解所受局限性相对较小。从程序上来讲,律师参与调解不拘泥于严格的诉讼程序,可以通过多种方式为当事人解释法律、分析利弊,提出替代性解决方案,商请当事人相互谅解、妥协,化解矛盾纠纷。

  第三

  从国内外经验看,推进律师参与多元化纠纷解决,是满足社会对纠纷解决的多元便捷等要求的有效途径。律师参与纠纷解决在当代各国替代性纠纷解决处理机制(ADR)浪潮中已成为普遍实践模式和发展趋势。ADR最早源于美国,早在19世纪末美国就开始用ADR解决其法院中民事、经济案件大量沉积的现象。案件进入法院后,法官则根据案件类型进行区分,部分案件适用调解前置,如加州法院要求小额案件须先进行调解,其余案件法官会告知当事人有权选择法院调解员或私人进行调解。虽然担任法院调解员获取的报酬较低,但律师参与积极性很高,原因在于律师调解员是对其成就和荣誉的认可——只有经验丰富的高素质律师才有资格担任。

  英国于20世纪末创设了全国律师ADR网络,以替代性纠纷解决的方式来处理保险公司、会计师或产业委托纠纷。在此系统中法院是引导者的角色,即通过多种举措鼓励当事人使用调解、和解方式化解纠纷,如以诉讼费罚则等经济杠杆促使当事人自觉选择调解、要求所有民事法庭均需向当事人提供ADR信息资源等。

  在日本,律师主要以担任民间调停委员的方式参与民事调停程序。民事调停既可由当事人自行申请启动,也可由法院根据案情依职权启动,调停程序通常在法院调停室不公开进行。调停成功的,调停委员会出具与判决书具有同等效力的调停书。调停失败的,调停委员会可综合考虑案件事实、法律规定和当事人意见,依职权作出替代调停决定,当事人未提出异议的,替代调停决定即发生效力;若调停失败,而调停委员会又未作出替代调停决定或当事人对替代调停决定提出异议的,则可进入审判程序。

  在我国,各地法院也形成了多样化的律师参与多元化解实践模式。四川眉山法院推出的“诉非衔接”机制形成了“眉山经验”,针对简单案件或尚不清楚多元化纠纷解决机制的当事人进行诉讼辅导,引导当事人采取节约成本的非诉方式解决纠纷,若当事人不愿接受调解的,再进行案件繁简分流;深圳前海法院出台规定,专门强调引入包括律师在内的社会调解员,同时探索建立外籍、港澳台籍调解员制度,尝试组建具有国际视野的调解员队伍。

  国内外实践做法为我们开展多元化纠纷解决工作提供了宝贵的经验,值得我们进行深入地学习和思考。

  着眼法院定位 勇于实践探索

  积极构建律师参与多元化纠纷解决的方法和路径

  深化人民法院的多元化纠纷解决机制改革,一个基本理念就是要找准司法的职能定位。近年来,上海二中院认真贯彻中央关于“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”的工作要求,根据最高人民法院和上海高院的工作部署,立足中级法院职能定位,有针对性地对国内外经验加以应用,不断探索化解矛盾纠纷的新思路和新方法,努力满足人民群众的多元司法需求。

  第一

  发挥法院引领作用,夯实多方参与合作基础。在多元化纠纷解决机制中,法院的“引领”作用既体现在直接处理案件上,也体现在以自身优势促进其他纠纷解决机制发育成长方面。法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系,发挥裁判强制力、司法规制力等优势,激活其他解纷资源,引领非诉纠纷解决方式的发展。为此,上海二中院依托司改试点单位的先发优势,主动作为,夯实多方参与合作基础,努力实现多元化纠纷解决的有效衔接。

  针对非诉纠纷解决机制体系尚待培育、自治规则尚不成熟的现状,注重与包括律师在内的多种社会力量的协同合作,主动引导社会力量加入多元纠纷解决中来。两年来,与上海市律协签署《关于律师参与多元化纠纷解决合作备忘录》,与上海市“一行三会”、上海市企业联合会调委会等机构签署多元化纠纷解决对接协议,并与复旦大学、华东政法大学等十所法学院校达成合作共识,从法学院校聘请特约调解员参与纠纷化解,搭建多渠道工作平台,逐步建立起多元纠纷解决合作体系。

  第二

  强化司法推动作用,打造立体化合作新模式。在建立健全纠纷解决机制的过程中,人民法院要更加主动地发挥主体职能作用,推动社会组织解纷职能的发挥。具体到推动律师参与纠纷解决上,上海二中院通过完善制度设计、强化人员配置、细化合作内容等方式,努力为律师参与多元化纠纷解决创造条件。

  一是完善制度设计。制定了《关于进一步深化律师参与多元化纠纷解决的若干意见》,从推动诉讼材料标准化、诉讼证据格式化等方面,为各方高效沟通提供保障;推行《关于在民商事审判中开展“1+3”庭审方式改革试点的意见(试行)》明确合议庭法官要做好法律释明和适度心证公开,提高裁判可预期性,为促进矛盾化解创造条件。同时,与合作单位建立常态化联席会议机制,确保各项合作内容落实到位。

  二是加强人员配置。为了进一步加大力度,与上海市律师协会围绕律师调解员队伍建设召开联席会议,确定从广大优秀律师中选聘一批从业经验丰富、职业口碑良好的律师担任特邀调解员,强化律师参与纠纷化解的力量配置。目前,首批律师特邀调解员已全部落实到位,正积极投入案件调解工作。

  三是细化合作内容。在民商事案件中,鼓励律师参与调解、和解工作,明确合议庭应支持律师适时开展当事人的调解、和解工作并在职权范围内提供必要的指导。在申诉案件中,探索推进申诉案件律师公益代理机制,建立申诉案件公益律师队伍,制定《申诉案件律师代理操作办法(试行)》。同时,开展要素化审理试点,对常见类型案件的审理要素进行提炼,并围绕审理要素制作标准化诉讼文书,引导律师使用,为高效解决类型化纠纷打下基础。

  第三

  加强综合保障作用,全力支持律师参与纠纷化解。法院的“保障”作用主要体现在对非诉纠纷解决方式的全方位、立体式的支持和保障。为此,上海二中院大胆尝试、创新举措,保障律师正当权益。为减少律师在收费方面的后顾之忧,尝试制作《当事人诚信理性诉讼告知书》,由当事人对调解、和解情形下按委托合同约定支付律师费用进行确认,避免因和解、调解导致律师与当事人就费用问题产生纠纷。运用信息技术方便律师参与纠纷解决工作,与上海市律协共同开展多项技术业务合作,包括建立律师二维码通关系统、C2L律师检索系统、律师持令送达系统、完善电子诉讼材料交换平台等,方便律师参与纠纷化解。完善硬件设施,为营造轻松、舒适的调解氛围,在法庭区域设置律师调解室、谈话室,并提供饮水机等配套设施,支持律师及时开展调解、和解工作。

  增加制度供给 破解瓶颈难题

  努力推动律师参与多元化纠纷解决向纵深发展

  千里之行始于足下,随着制度平台建设的逐步完善和合作机制的落实推进,上海二中院多元化纠纷解决工作逐步形成“四个全面铺开”的良好局面。参与范围从最初30家试点律所到全市律所的全面铺开;参与领域从民商事案件向民商事、行政、申诉案件全面铺开;参与环节从庭审环节向庭前、庭后、诉前全面铺开;参与主体从律师向法学院校专家学者、公证人员等其他法律职业群体全面铺开。得益于综合施策、多元化解,在案件连年快速增长、案件纠纷趋于多样化、复杂化的情况下,上海二中院各项审判工作保持良性运行态势,呈现出“四个明显提升”。案件纠纷化解效果明显提升,试点律所参与的民商事案件的调撤率逐步提高。整体审判效率明显提升,审限内结案率同比上升2.42个百分点。法官人均结案数明显提升,同比增加13.38件/人。整体审判质量明显提升,二审改判发回率同比进步2.43个百分点,二审改发瑕疵率为0。

  在推进多元化纠纷解决的探索中,我们越来越深刻体会到,进一步释放多元化纠纷解决机制的潜能,还面临着一些制度上的瓶颈性问题,比如缺少基础性制度支撑,当事人选择诉讼外调解、和解的意愿不强,诉前调解与诉讼程序衔接不够高效等等。律师参与多元化纠纷解决机制的完善还有很长的路要走,还需要系统性的设计规划以及各方面的协同配合。结合工作中的一些体会和思考,我认为,可以从以下3个方面进行探索,进一步深化律师参与多元化纠纷解决机制改革。

  第一

  强化立法保障:明确简单类案调解程序前置,构建纠纷分类化解程序。在现有的法律框架下,能否启动非诉讼纠纷解决程序由当事人决定。纠纷刚进入法院时,当事人常常因各种非理性因素不愿意通过协商方式化解矛盾,诉前解决机制缺乏成长的土壤,纠纷缺少制度化分流措施。对此,可以尝试借鉴国外做法,对权利义务关系比较明确、标的较小的常见性、多发性纠纷,如银行卡纠纷和物业管理纠纷等,引入“调解前置”程序或允许法院根据案情具体情况,依职权交由第三方调解。一经启动,当事人可在律师调解、行业调解等多种非诉方式中选择其一。从制度上对案件进行诉调分流,不仅可以提高纠纷处理效率,还可以增强民众对多元化纠纷解决方式的认可度和信任度,拓展多元化纠纷解决的发展空间。

  第二

  完善衔接机制:延伸调解成果对接实体审理,优化流程管理减少重复投入。无论是法院调解还是律师等第三方调解,过程中都必然会对案件事实和法律适用进行梳理,提炼核心争议。在此期间或多或少会形成一些各方均认可的事实、意见。在调解失败的情况下,案件进入审理程序,合议庭必须重新进行事实查明、组织当事人辩论。在此过程中,对那些已经没有争议的事实和意见再次进行阐述、核查无疑是重复劳动。

  实际上,调解中各方均认可的事实、意见和争议焦点都可被视为调解的阶段性成果,且可以被延伸至实体审理当中。特别是在调解失败的情况下,这种延伸将大大提高审理效率。最高人民法院《意见》中也提到要“探索建立无争议事实记载机制”,即“调解程序终结时,当事人未达成调解协议的,调解员在征得各方当事人同意后,可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实,并由当事人签字确认。在诉讼程序中,除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外,当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证”。我认为,在此基础上可以进行适当扩展,除无争议事实外,得到各方认可的法律观点及争议焦点均可以书面形式固定下来。

  此外,实践中还可以针对律师职业的特殊性进一步挖掘调解成果。考虑到律师的专业性,若调解不成功,律师调解员可以将其对本案的意见撰写成书面报告,提供给实体审理的合议庭参考。

  第三

  健全隔离制度:完善回避规则避免利益冲突,加强监督约束确保公平公正。从整体上看,一个社会的纠纷解决系统,无论是诉讼还是非诉,都需要体现程序的公正,在律师参与多元化纠纷解决机制中也是如此。律师通常是以一方代理人的身份出现在审判活动中,但律师调解又要求律师处于中立地位,这种角色转换决定了律师要在调解工作中保持适当的中立性和独立性,因此,有必要设置一定的隔离规则,避免利益冲突。此外,为督促律师在调解活动中遵守职业规范、勤勉履职,还需建立相应的惩戒机制,对律师的不当行为进行负规制,以体现律师调解工作的规范性,确保律师参与多元化纠纷解决机制健康、持续发展。

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编辑:sf_wangxue

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