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2017年12月14日15:23 新浪司法

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  原标题:澳大利亚矛盾纠纷多元化解机制特色及借鉴

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿   

  2017年8月20日至9月9日,中国法学会在澳大利亚举办“法律群团参与矛盾纠纷多元化解机制”专题研修培训。该培训经国家外国专家局批准,澳中科技经济交流中心邀请,代表团一行25人,我有幸参与其中。

  在澳洲期间,代表团参加了在墨尔本大学、悉尼大学举办的15场专题讲座,参访了澳大利亚关系处理服务中心、维多利亚州家庭调解中心、墨尔本皇家理工学院社会纠纷化解研究所、维多利亚州纠纷调解中心、南悉尼邻里和睦社区中心、新南威尔士州法学会、原住民委员会、澳大利亚社会矛盾与冲突解决工作组、澳大利亚社会家庭关系协调中心、悉尼科技大学法学院、新南威尔士州地区法院、澳大利亚纠纷调解中心等12家法律机构、调解组织,深入考察和研究了澳大利亚法律制度与矛盾纠纷多元化解机制。

  一、澳大利亚矛盾纠纷多元化解机制的特色

  作为英联邦国家,澳大利亚有近200个民族,奉行多元文化政策,实行联邦与州司法体系并存的制度。联邦与各州政府非常重视社会矛盾纠纷多元化解机制的创新与发展,替代性纠纷解决方式已经确立为化解社会矛盾纠纷的主要方式,其主要特色有:

  (一)多元化的调解主体,为实现当事人的纠纷解决选择权提供了可能

  作为一个盛行调解的国家,澳大利亚的调解更多体现出了“市场模式”的特点。澳大利亚的的调解主体和调解覆盖全方位、多元化,类型有私立调解,法院调解,政府机构、裁判庭和法律援助委员会的调解,行业组织的调解等多种,形成了法院附设调解与高度发达的市场化调解组织并存的现状,从而最大限度地发挥社会调解组织在及时化解矛盾纠纷中的重要作用。

  在澳大利亚,社会力量广泛参与调解,尤其是在商业领域,调解机构发达灵活,提供多种类型的收费调解服务。相应的机构有澳大利亚商业争议中心、悉尼争议中心、今日调解、冲突管理中心、仲裁员协会等。当事人可通过市场机制自由选择购买何种纠纷解决服务。多元的调解主体为当事人的纠纷解决程序选择权提供了更大可能。

  (二)完善的诉前调解引导机制实现案件分流

  澳大利亚强调将调解作为诉讼的前置程序,强制调解主要有法定强制和法官强制两种。除法律明文规定的案件类型实施强制调解外,法官认为适合调解的案件也可以通过自由裁量权强制当事人进行调解。

  此外,澳大利亚的诉讼费用昂贵,越高级别的法院当事人支出的费用越多。仅受理费一项,在地方法院和州法院立案分别需要398澳元、2500澳元。而调解是公益性的社会职业,公益类调解组织的大部分收入来源于政府购买服务的拨款,私立调解组织收费也远低于律师诉讼费。通过设置高昂的诉讼成本,鼓励当事人选择调解等替代性纠纷解决方式,有效实现了案件分流。

  除较高的诉讼门槛,澳大利亚引导民众通过诉前调解机制实现权利救济。各级法院广泛使用调解和其他争议解决程序作为案件管理工具。法官为当事人设定时间表,下令将案件在尽可能早的时间进行审理,强制当事人选择非诉程序解决纠纷,以避免诉讼费用和诉讼继续进行的不确定性。

  (三)高度规范的调解员认证体系

  澳大利亚的调解事业发展不到10年,但拥有科学规范的调解员认证体系。在澳大利亚,《国家调解员资格认证标准》对全国范围内符合国家标准的调解员作统一登记,登记信息对外开放。该《标准》包括六部分:适用范围、调解程序、认证标准、教育培训、准入培训和续展认证。同时,调解员资格须每隔两年进行续展认证,认证时需审查调解员是否遵守《调解员执业准则》和符合《标准》。

  根据《标准》规定,调解员必须向资质认证机构证明其接受过相关教育培训,符合执业认证标准、具有相关执业能力。通常需要在资质认证机构接受38小时的专业培训,在取得资格后每年仍然需接受不少于20小时的培训。除资质认证机构外,其他机构也可以向调解员提供教育培训课程,如行业培训组织、大专院校及其他相关培训机构。

  (四)完备的家事法院调解模式

  澳大利亚《1975年家事法》专门设立了联邦家庭法院,家事法第19条明确规定:凡依家庭法进行的纠纷处理,双方当事人及儿童都可以要求进行调解。

  在当事人将案件提交法院后,调解员须依当事人的情况进行纠纷评估,以确定是否适宜调解。家事法院的人员主要包括法官、司法登记官、登记官、法院调解员。目前,在法院提供调解服务的是具有专业背景的登记官和法院调解员。登记官是法院专职律师,负责财产性纠纷的调解;法院调解员是合格的社会工作者和心理学家,具有处理涉及未成年子女安排的专门经验。

  澳大利亚家事法院的调解最大的特点是实行多层次,多元化的调解。在诉讼程序的各个阶段,法官都十分鼓励和支持双方当事人进行和解或调解。澳大利亚家事法院的这套调解模式十分有利于减轻法院压力,防止案件积压,尽快解决纠纷,减轻诉累。

  二、与澳大利亚相较我国矛盾纠纷多元化解机制的实践难点

  调解制度是我国司法制度中独具特色的制度,它形成于长期的法律实践,并发挥了巨大的作用。与澳大利亚以调解为主体的非诉讼纠纷解决机制相较,我国现有的矛盾纠纷多元化解机制还有不少实践难点。

  (一)现行的纠纷分流机制效果不明显

  在合理分配司法资源,有效实现案件分流方面,我国与澳洲还有较大差距。澳大利亚的司法资源十分昂贵,普通民众较难支付高昂的诉讼费用。就世界范围来看,较好实现矛盾纠纷多元化解的国家,大多数均提高诉讼收费标准以遏制滥诉。而我国诉讼门槛较低,近年来注重便民利民举措,使得非诉程序与诉讼程序相比优势不明显,大量案件不经调解就涌向法院。法院不堪重负,案多人少情况明显。

  近年来,我国一直在进行矛盾纠纷分流的尝试,如诉前调解、立案调解、诉调对接等。但现有的纠纷解决机制并没有达到预期的效果,目前倡导的多元矛盾纠纷化解机制不同程度出现失灵,出现了案件导出难,调解启动难的尴尬局面。

  (二)各类多元解纷主体衔接协调不够

  澳大利亚大量的社会纠纷都是通过调解等非诉讼手段得以

  解决的,这得益于澳大利亚完整的ADR运作支持系统。如,澳大利亚高度重视在立法上制定诉讼门槛,将调解程序前置优化司法资源配置。此外,大量政府、非政府组织的平台支持,使得ADR运行拥有坚实的机制基础。

  在我国推进多元解纷的实践中,诉讼与非诉机制缺乏应有的衔接,无法形成良性配合。普世价值对诉讼方式的青睐导致现有的多元化纠纷解决机制很难在纠纷解决过程中发挥应有的作用。多元化纠纷解决机制之间也同样存在着互补衔接机制不足的问题,没有规范的管理,实践中可供当事人选择的解纷渠道不足。

  (三)立法不足

  社会矛盾纠纷多元化解机制的实践探索在我国已有十余年历史,不少纠纷化解方式或实践验证的行之有效的纠纷化解路径未能及时入法,规范制定环节推进缓慢。目前立法层面未形成制度化的社会矛盾纠纷多元化解体系。最高人民法院出台的相关意见对其他解纷主体倡议作用大于约束作用,影响力难以走出法院之外。另一方面,现有的一些纠纷化解方式在立法上虽有体现,但立法机关对社会矛盾纠纷多元化解机制构建的整体性考虑仍有不足。

  (四) 公众参与不足

  调解在澳大利亚司法管辖区范围内已成为一个已经确立的纠纷解决机制,绝大部分的民事纠纷中公众积极尝试调解纠纷,法院积极鼓励当事人参加调解,法院强制当事人进行调解的法定权力使用频繁。

  在我国,社会管理习惯于国家公权力大包大揽的管理方式。社会矛盾纠纷多元化解机制的讨论、设计和推进,当事人的参与度不足,整个社会对以调解方式化解矛盾纠纷没有形成普遍共识。现实中,“司法最后防线论”造成人们对诉讼机制的迷信。

  三、 借鉴与启示

  现代社会对纠纷化解多元化的诉求越来越强烈,应当借鉴澳大利亚调解制度经验,探索新形势下预防化解矛盾纠纷的方法途径,建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。

  (一)拓展多元化、社会化的调解组织

  充分调动各部门的积极性,不断创新规范方式,提供多种类型的纠纷解决服务,从而使多元纠纷解决机制最大限度地覆盖更多的普通民众。一是针对特殊领域,可由多部门牵头联合建立专门的调解委员会,探索形成联合性的纠纷解决组织。二是充分发挥法学会等群团组织在社会矛盾纠纷多元化解中的作用,利用第三方身份,充分发挥桥梁纽带作用,动员组织广大法学法律工作者开展法律咨询服务、法治宣传和法律普及工作。三是要建立全方位的社会矛盾化解制度和保障机制,整合各方力量共同参与社会矛盾化解和基层社会治理。

  (二)重视调解员的技能培训和继续教育,充分发挥职业法律人的作用

  为了保证调解员的素质,要借鉴澳大利亚经验,强化调解员队伍建设,建立调解员认证制度,建立专业化、社会化的调解员队伍。探索建立调解员队伍职业评价体系,完善调解员培训管理机制。尤其是要注重发挥退休法官、律师等职业法律人在调解工作中的重要作用。律师的考核不能局限于经济指标,而应借鉴澳大利亚经验,扩大公益服务、社会评价在律师事务所、律师评价中所占的比例,鼓励更多的律师自愿加入调解员队伍。

  (三)加强顶层设计,规范运行机制

  立法机关应对社会矛盾纠纷多元化解机制构建的整体性予以考虑,整合现有法律规范,以中办发[2015]60号文件为核心内容,制定地方矛盾纠纷多元化解促进法》,推进矛盾纠纷多元化解制度建设。还可借鉴澳大利亚经验,就特定事项作出规定,如:扩大调解主体范围,允许自然人和私人调解组织存在;扩大强制性诉前调解范围,赋予法官调解决定权等。

  在当下初步形成多元化解纷机制基础上,重点建立完善对群众诉求集中受理、程序告知、全程跟踪、问题协调、评价反馈等较为具体的操作规范和流程,与信息化纠纷解决充分结合,并推进人民调解、行政调解、司法调解等“多调衔接”的协调指挥机制,形成司法确认、法律服务、法律援助、法治宣传、心理疏导、等服务救助机制,为社会矛盾纠纷解决提供完善可循的具体路径。

  (四) 高度重视家事法庭建设

  近年来,随着婚姻家庭案件数量的递增及其案件类型的复杂化和多样化,对我国家事案件的审判组织提出了更高的要求。从澳大利亚经验来看,家事法院建设将成为今后我国家事审判机构改革的必然趋势,可推动有条件的基层法院对家事纠纷等适宜调解的案件进行调解程序前置。澳大利亚家事法院的法官不仅仅要求是专业性强,还应当对心理学、教育学、社会学等与人有关的学科有一定的科学认识。在今后家事法院设置上,建议配备兼具专业法律知识和处理家事纠纷丰富经验的法官、心理学家、社会工作人员等专业人员。

  (五) 加大宣传多元化纠纷解决理念,倡导当事人选择多元解纷路径

  在当前诉讼纠纷日益增多的情况下,引导当事人选择多元化矛盾纠纷解决机制显得十分必要。一要不断加强矛盾多元化解机制的宣传,把多元化纠纷解决理念宣传纳入普法宣传教育体系,积极营造推动大调解深化发展的外部环境。二是注重引导公众转变纠纷解决的观念,使普通百姓更深入地了解各种矛盾纠纷化解的程序、优势和效果,引导鼓励当事人尽量使用非诉方式解决纠纷。三是推进学术研究,进一步推进调解理论和实践创新,推动构建更为成熟完善的现代调解制度。

  (作者:李中顼 ,中国法律咨询中心法律风险管理部项目主任)

  (本文系作者原创首发,转载请注明本公号出处)

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编辑:sf_wangxue

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