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2018年01月29日10:54 新浪司法

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  原标题:龙飞:新时代司法资源供求均衡的路径选择——多元化解与繁简分流

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿  

  习近平总书记在十九大报告中指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”具体到司法实践中,即是人民群众日益增长的司法需求与人民法院工作发展不平衡、保障群众权益不充分之间的矛盾。当前,人民法院的案件急剧增长,司法改革也面临着啃骨头、涉险滩的攻坚克难时期。在全面深化司法体制改革的大背景下,深化多元化纠纷解决机制和繁简分流机制改革是顺应改革趋势、遵循司法规律的必然选择。

  改革开放以来,随着经济社会生活的发展和人民群众法治意识的提升,法院受理案件的数量增长了30多倍,但法官人数仅增长了3倍,两者的增长幅度明显不成比例。2016年,地方各级法院受理案件2303万件,结案1977.2万件,同比分别上升18%、18.3%;2017年上半年,全国法院共受理案件1458.6万件,结案888.7万件,同比分别上升11.2%、9.88%。从受理案件的趋势来看,全国法院新收案件将继续呈增长态势。与此同时,全国法院受理的案件有80%以上在基层法院,而基层法院审理的案件大多适用简易程序。可以说,推进繁简分流,实现简案快审、繁案精审,既有必要性,又有可行性,更是我们根据司法规律作出的合理选择。徐州鼓楼法院结合自身的工作实际,积极探索多元化纠纷解决机制和案件繁简分流机制改革,取得了显著成效。该院的以下做法,值得我们重视和借鉴。

  一、根据司法规律设计了合理的诉讼程序

  由于进入诉讼程序的案件本身繁简难易程度不一,按照司法规律,通过繁简分流合理设计诉讼程序,最大限度地提高司法资源的效益就是一种必然的选择。徐州鼓楼法院根据案件的繁简程度、社会影响大小、法律适用和裁判结果的指导意义等因素,结合审判权运行机制改革,对业务庭办理案件进行了专业化改造,实行类案专审,并按照“30%的法官审理70%的案件”的原则成立了9个速裁团队,对不同案件适用不同的审理程序,规范完善不同程序之间的转换衔接,做到了当简则简,该繁则繁,以较小的司法成本取得了较好的法律效果。

  二、积极探索多元化纠纷解决机制改革

  20世纪后期,世界各国以“接近司法/正义”为口号的民事司法改革,通过非诉讼纠纷解决机制(ADR)对诉讼进行分流减量,缓解司法压力,提高司法效率,克服司法资源短缺的困境,形成了全球ADR趋势。中国法院有关多元化纠纷解决机制改革实践,既顺应了当代世界善治之大势,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。优化司法资源不能仅仅依靠简化诉讼程序和提高效率,更重要的是需要从源头上加强纠纷的预防和多元化处理,通过司法的社会化,强化社会纠纷解决的能力,减少对司法诉讼的过度依赖和纠纷向法院的过度集中。简化诉讼程序在便利诉讼、提高诉讼效率的同时,也会刺激更多琐细案件进入诉讼,并且诉讼程序的过度简化,也可能影响司法质量,甚至会影响司法公信力。而多元化纠纷解决机制,恰恰可以弥补繁简分流机制的不足和局限性。徐州鼓楼法院在健全多元化纠纷解决机制方面,也进行了积极的探索。比如,成立了江苏省首个“少年家事联合维权中心”,联合团区委、区妇联、区老龄委共同化解矛盾纠纷,非常值得借鉴。多元化纠纷解决机制不仅可以整合社会解纷资源,分流或减轻立案登记制给法院带来的案件压力,保障员额制及相关改革的实现,还更加关注一些重要的社会价值和治理功能,特别是当事人享有的推进司法民主、平等参与协商性解纷的权利,发挥公民自治、社会自治、国家善治的综合优势。发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,有利于形成法院参与社会治理和联系社会民众的纽带,提高法院的公信力、亲和力和社会形象。

  三、大力推进改革系统集成

  在新起点上推动司法改革向纵深发展,党的十九大报告提出了“深化司法体制综合配套改革”的总体部署。多元化纠纷解决机制和繁简分流机制作为综合配套改革措施的内容之一,更加需要关注改革措施的整体协调和统筹推进,发挥改革系统集成的功效。徐州鼓楼区法院根据本地需求和条件,对外探索建立与综治部门、行政机关、人民调解组织、行业调解组织、商事调解组织等的平台对接,尝试将适合非诉讼程序处理的案件整体性纳入人民调解、委托调解或行业调解等,例如将物业纠纷、道交纠纷、医疗纠纷等交由人民调解室先行处理,实现了特定案件的专门化、非讼化处理和规模化分流。对内将诉调对接平台与小额诉讼程序进行对接,通过繁简分流、调裁结合,在速裁程序中强调调解优先,使绝大多数案件做到调解结案。对于调解不成的案件快速移送审判部门,避免程序拖延。通过内外两次分流,构建前端“多元化解分流速裁简单纠纷”、中端“法官精审疑难复杂案件”,后端“强制执行保障权利实现”的审判执行工作新格局。改革的最终目标是解放和发展法院的“生产力”,进一步释放法官的“审判能力”,才能让司法改革的红利和活力进一步显现,才能真正让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  积跬步方能至千里

  ——江苏省徐州市鼓楼区法院繁简分流工作调查

  记者 娄银生 通讯员 李 涛 赵玉民

  繁简分流是根据司法规律作出的合理选择,对于我国人民司法模式具有特殊意义。作为全省“案件繁简分流示范法院”,江苏省徐州市鼓楼区人民法院根据最高人民法院制定发布的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》,2017年以来,积极推进案件繁简分流工作。记者从该院数据管理平台见到这样几个数据:2017年1至11月,全院41名员额法官,共审执结各类案件9814件,同比增长48.1%;9个速裁团队年均办理案件3000余件,小额诉讼程序适用率全市最高,“以判促调”示范诉讼方式一次性化解系列案件500余件……

  选择适用好适当可行的审理程序

  优化司法资源,提高司法效率,促进司法公正,减少当事人诉讼成本,维护民众的合法权益,是当代司法改革的目标,对案件及其处理程序进行繁简分流,则是实现这一目标的重要措施。鼓楼法院在实践中,做到当简则简,该繁则繁,繁简得当,努力以较小的司法成本取得较好的法律效果。

  “我从民政局退休后,一直在社区做人民调解员,后来区司法局把我派驻到法院诉讼服务中心,主要处理一些物业纠纷、邻里纠纷、小额民间借贷纠纷等简单案件,特别是物业纠纷现在越来越多。”在该院诉讼服务中心设立的人民调解室和律师工作站,人民调解员刘运沛告诉记者说,比如前段时间一个物业公司准备分批起诉300多户未交纳物业费的业主,先拿了20个案件要来起诉,立案庭法官引导其先到人民调解室进行调解。经了解发现,这个老小区业主不交纳物业费大多是认为物业管理有不到位的地方。刘运沛和另一同事与居委会沟通,一起在这个小区设立了一个临时的人民调解室,集中处理物业纠纷。通过做当事人双方的工作,后来调解成功了276件,效果非常好。还有一些房屋空置找不到人和没有调解成功的,都交给立案庭的小额速裁团队审理了。不算这些系列案件,一年大概能调解200多案,调解成功率在70%左右。

  院长岳彩领介绍,鼓楼法院建立了“分调裁”的无缝衔接机制,构建了多层次的诉讼制度体系,有效实现了案件的繁简分流。具体工作流程是:对于一些简单案件先引导当事人选择人民调解的方式解决,当事人同意后由人民调解员先行处理,处理结束后法院进行司法确认。人民调解不成功的,小额案件直接适用小额诉讼程序由小额速裁团队进行审理,其他案件分到各业务庭,由各业务庭再根据案件的繁简程度分别交由其他速裁团队或者专业化团队办理。

  最高人民法院提出要深入推进案件繁简分流工作机制改革,积极探索有效的工作模式。徐州鼓楼法院按照“30%的法官审理70%的案件”的原则,对原有的19个专业化审判团队进一步进行资源优化配置,从中分立出9个速裁团队。立案庭副庭长王成林说:“我主要负责小额速裁团队,适用小额诉讼程序审理案件,实行一审终审,2017年已经办理了800多件案件。对于一些标的额超过小额诉讼程序适用标准,但是又相对较为简单的案件,就交由其他速裁团队办理。”

  据了解,该院还建立了简单案件集中审理机制。2017年国庆节假期结束后,刑庭法官郭娜分到一批检察院起诉过来的醉驾案件,发现很多人都是放假期间酒后开车,存在侥幸心理,以为警察放假期间不会上路查岗,或者走自认为警察不会设岗的所谓“小路”,结果被抓。郭娜阅卷后决定把庭审放到驾校的巡回审判点进行集中开庭,起到警示作用的同时,也避免案件分开开庭导致审限过长的现象。庭审过程吸引了一大批驾校学员旁听,庭审结束后进行了当庭集中宣判。郭娜说:“我们与公安局和检察院会签了《关于轻微刑事案件快速办理有关问题的会议纪要》,对案件事实清楚、情节较轻的危险驾驶、盗窃、抢夺等简单刑事案件实行集中移送、集中公诉、集中审理,这样可以极大地缩短案件平均审理天数,提高办案效率。”

  “民四庭主要办理侵权类案件,在处理交通事故案件时,也实行集中审理机制。”该院民四庭法官王松说,把涉及同一保险公司的案件开庭排期在同一时段,集中调解、集中开庭。比如前段时间他把涉及同一保险公司的5起交通事故案件开庭时间都排在同一天的上午,原告看到法院处理此类案件的赔偿标准都是统一的,对自己的赔偿预期会有一个更加清醒的认识,而保险公司的诉讼代理人也可以一次性处理多个案件,当天5起案件全部调解成功。

  完善设计好不同程序间的转换衔接

  传统的审判方式,特别是不分案件繁简程度的分案模式,在当前案多人少矛盾较为突出的现状下,势必影响案件的审理效率。徐州鼓楼法院结合审判权运行机制改革,积极探索能够提升工作效率的办案机制。据该院副院长齐永远介绍,在推进繁简分流机制改革时,其中一个重要措施就是明确繁与简的相对标准,同时规范繁简转换的程序,确保不同的审判团队充分发挥作用,在办好案的同时尽量快办案、办快案。

  该院自2014年即开展审判权运行机制改革,实行类案专审,按照司法责任制改革的要求,取消了案件审批制度,复杂案件组成合议庭审理,由审判长签发法律文书;简单案件由速裁团队的法官独任审理、自己签发文书;没有了案件的审批流程,可以切实做到“简案快审、繁案精审”,既能够实现“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革目标,提升法官的职业尊荣感,又有效提升了办案效率。

  为了让法官的精力主要放在办案上,徐州鼓楼法院经过充分调研,成立了全市首家集裁决、实施、解除等多功能于一体的财产保全中心,财产保全中心挂靠在该院执行局。执行局局长徐峰介绍,无论是诉前保全,还是诉中保全,当事人提出申请后,法官就将保全事项流转到财产保全中心,保全结束后我们再将结果反馈给法官;有些比较紧急的保全,当事人也可以直接拨打法院“执行110”,全天候备勤,随时可以保全财产,这样既能让法官集中精力办案,也为后期执行打下了坚实的基础。比如,2017年10月7日晚上11点多,有个当事人打电话来,说在某KTV门口发现了被告的车辆,希望法官能够将车辆查封。院保全中心的人员和值班法警及时赶到现场将车辆予以扣押。第二天,原、被告双方在法官的主持下达成了一致的调解意见,被告一周后将欠款5.6万元支付给原告,法院随后将车辆予以解封。据了解,该院财产保全中心年均办理案件1000余件,保全资产价值约7亿元,徐州市中级人民法院专门在该院召开现场会,并在全市法院推广了财产保全的鼓楼模式。

  通过选取典型案件先行判决的方式,带动其他同类型案件的调解,实行“以判促调”的示范诉讼方式,是该院在推进案件繁简分流机制改革中的又一积极探索。2017年,徐州中院指定该院审理了全市范围内的一批职业打假人“知假买假”索赔的500余件案件。例如张某在某超市买了十瓶某品牌白酒,每瓶27元,在付款时张某对这10瓶白酒分开结账,然后以白酒的外包装标识不符合相关规定为由诉至法院,要求被告返还购物款,并按照相关法律规定每瓶酒赔偿1000元。徐州鼓楼法院受理这些案件后,选取了几个典型案例,通过先行判决形成判例的方式,让原、被告双方对案件的最终结果都有一定的预期,有效带动了其他500多件案件的高效处理。

  探索建立好多元化纠纷的解决机制

  多元化纠纷解决机制有利于克服繁简分流的不足和局限性。以简易化作为司法改革的路径固然非常重要,但也存在明显的局限性:一方面,在简化程序和便利诉讼的同时,往往会刺激更多琐细案件进入诉讼,导致司法资源被大量滥用;另一方面,诉讼程序的过度简化和效率优先,也可能影响司法质量,导致忽视特定类型案件的复杂性,甚至会影响司法公信力。

  多元化矛盾纠纷化解,仅凭法院一家无法全方位推进,对此,鼓楼区委政法委专门出台了《关于在全区深入开展矛盾纠纷多元化解工作的实施方案》,将“万人民事案件起诉率”和“诉前调解率”纳入对街道办事处的综治考核,保证了多元化纠纷化解工作机制持久运行。记者了解到,鼓楼法院与团区委、区妇联、区老龄委联合成立了全省首家“少年家事联合维权中心”,目的在于探索出一条专业化审判与纠纷多元化解齐头并举的家事维权新路径。

  2017年3月,林某诉至法院要求与丈夫秦某离婚,理由是秦某经常喝酒,二人因生活琐事争吵后,秦某有时候还会打林某。承办法官王艳玲注意到,二人是自由恋爱结识,婚前感情基础不错,婚后又有了女儿,即将要上幼儿园。她接到此案后,邀请了区妇联的人民陪审员共同审理此案。庭审过程中,合议庭耐心听取了两人的陈述,庭审后人民陪审员结合自己在工作中接触到的类似案例,悉心引导他们换位思考,反思自己,回忆二人当年恋爱时的美好生活。秦某听着听着流下了眼泪,当即表示对自己的行为很懊悔,希望林某能再给他一次机会,林某也表示对秦某还有感情,并且十分不舍年幼的女儿,最终林某撤回了起诉。

  少年家事庭庭长李晓韫说,我们一方面努力通过多元化纠纷解决机制化解家事矛盾纠纷,同时也注重依法运用法律手段维护弱势群体的合法权益。近期,区妇联转到法院一件家暴案件,男方经常对女方施暴,女方多次向妇联求助,男方虽当时表示会改正,但过不了多长时间就又会对女方施暴。这次,区妇联把这一情况反映给了鼓楼法院,该院在受理此案当天即签发了一份人身安全保护令,向申请人、被申请人、当地派出所、居委会均送达了,以保证女方的人身安全,受到社会各界一致好评。

  10月23日,该院与区司法局会签了《关于合作推进律师进驻诉讼服务中心“律师工作站”参与诉讼服务的协议》,由辖区内八家律师事务所的执业律师轮流进驻该院诉讼服务中心,提供法律咨询、判后答疑、信访化解等服务。为了更好地服务群众,鼓楼法院还设立了15个巡回法庭、司法服务站。11月中旬,鼓楼法院与区旅游局共同挂牌建立了徐州市首个旅游“巡回审判点”和“司法服务站”,定期适时派出法官为化解旅游纠纷提供更加及时和公正的解决方案。不久前,有几位年轻的游客到区旅游局反映他们与某旅行社的纠纷,说他们参加了某旅行社组织的8日游活动,到达目的地后,当地的地陪擅自改变了行程,这几位游客就与他发生了争吵,地陪趁他们不在让旅游车开走,导致他们的旅行计划受到了严重干扰。回来后他们找旅行社理论,想要得到应有的赔偿,旅行社却推说是他们与地陪产生的矛盾,与旅行社无关。区旅游局邀请民二庭副庭长王敏对此案进行调解,在了解到案件的事实后,王敏对双方讲解了旅游合同履行过程中产生纠纷,责任应由谁承担的各种情形,最终旅行社对游客作出了适当的赔偿,并表示马上进行整改,提高服务质量,避免类似事件再次发生。

  “发挥多元化纠纷解决机制的作用是实行繁简分流的需要。”岳彩领认为,这是因为优化司法资源不能仅仅依靠简化诉讼程序和提高效率,更重要的是需要从源头上加强纠纷的预防和多元化处理,减少对司法诉讼的过度依赖和纠纷向法院的过度集中。

  文章来源:《人民法院报》2018 年1月4日第5版

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编辑:sf_wangxue

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